Este artículo fue escrito en julio del 2014, a petición de mi amigo Jaume Segura Socías, el embajador de la Unión Europea en El Salvador, quien a su vez es integrante del Consejo de Redacción de la revista Tiempos de Paz de España.
El artículo salió publicado en Tiempos de Paz en su número 113 correspondiente a verano 2014, que salió de imprenta en octubre bajo el título: Centroamérica hoy: Retos y desafíos.
Resumen
El proceso de reducción de violencia de
las pandillas, iniciado con ‘la tregua’ en marzo 2012, produjo en El Salvador una
disminución de homicidios de 12 a 6 diarios. Se construyó un sistema de
mediación, con participación de alcaldes, religiosos, y líderes de las
pandillas. El gobierno facilitó el funcionamiento de la mediación.
Los principales supuestos de ‘la tregua’:
-Sustituir la estrategia de desmantelar las
pandillas por otra de insertarlas en la sociedad;
-Gran parte de los 40-60 mil pandilleros
estarían dispuestos a abandonar la delincuencia, si se les abrieran espacios de
inserción productiva y se transformaran los guetos;
-La reinserción requiere concertación con
las pandillas;
-El gobierno tiene que asumir dos funciones:
facilitar mecanismos de mediación; e invertir en el desarrollo de los barrios.
Sin embargo, estos supuestos no fueron
aceptados por la sociedad, y en junio 2013, en plena campaña electoral, el
gobierno se desmarca de la tregua. Al asumir en junio 2014 el nuevo gobierno,
pandillas y mediadores expresan que mantienen sus compromisos con el proceso de
pacificación y exigen al gobierno que resuma su rol de facilitación y que
invierta en la transformación de los barrios.
DEFENSA DE LA TREGUA
Han pasado dos años y medio desde que se gestionó en El Salvador
la tregua entre las pandillas. Durante 15 meses (entre el 9 de marzo del 2012 y
el 1 de junio del 2013, cuando un nuevo ministro de Justicia y Seguridad asumió
el mando y prohibió que funcionarios del Estado siguieran facilitando los
mecanismos de la mediación que hizo posible el pleno funcionamiento de la
tregua), este acuerdo produjo una inédita y sostenida reducción de los
homicidios de un promedio diario de 13 a un promedio diario entre 5 y 6
homicidios.
Desde el 1 de junio del 2013 el gobierno no sólo ha dejado de
facilitar los mecanismos de la mediación, sino comenzó a deslegitimizarlos,
obstaculizarlos, e incluso criminalizarlos. A pesar de esto, la tregua sigue
siendo hasta la fecha un factor reductor de la violencia, no sólo de los
homicidios, sino de toda la conflictividad relacionada con las pandillas,
debido a la voluntad de la dirigencia de las pandillas y de los mediadores de
sostener el proceso iniciado con la tregua. No obstante, hoy “la tregua” es
mala palabra en El Salvador. La contraofensiva desde adentro del sistema de
seguridad (fiscalía, policía, inteligencia, ministerio de Justicia y
Seguridad), de parte de los medios de comunicación y la oposición política, y sobre
todo de parte de Washington, ha sido tan fuerte que incluso muchos de los gestores
y defensores de la tregua hoy prefieren eliminar del discurso político el
término “tregua”.
Como surge la tregua: los antecedentes
En junio del 2009, asumió por primera vez el poder el FMLN, el
partido político surgido de la guerrilla luego de los Acuerdos de Paz del 1992.
Llegó a Casa Presidencial Mauricio Funes, un periodista de televisión escogido
por el FMLN como candidato no-partidario, para romper el mayoritario rechazo de
los electores a una izquierda anclada en los dogmas del anti-imperialismo y
anti-capitalismo de la guerra fría. En las negociaciones que Funes y su grupo
sostuvieron con el FMLN para definir las cuotas de poder en el futuro gobierno,
el área Seguridad quedó bajo control del partido, mientras que el área
económico quedó bajo control de los llamados “Amigos de Mauricio”.
El FMLN asume la dirección en el Ministerio de Justicia y
Seguridad, en la Policía Nacional Civil (PNC), en el Organismo de Inteligencia del
Estado (OIE) adscrito a Casa Presidencial, en Inteligencia Policial, en la
Dirección General de Centros Penales, en la Academia de Seguridad Pública. Se
formó un gabinete de seguridad coordinado por otro cuadro partidario, el
Secretario de Asuntos Estratégicos de la Presidencia Francis Hato Hasbún.
El único integrante de este gabinete de seguridad no perteneciente
al FMLN fue el ministro de Defensa, el general David Mungúia Payés. Y desde el
principio tuvo divergencias con las políticas de Seguridad desarrolladas por el
FMLN. Estas divergencias tuvieron como punto de partida el análisis de los
problemas a enfrentar. Mientras el ministro Melgar, el director de la PNC y los
militantes del FMLN que dirigieron el Organismo de Inteligencia del Estado y la
inteligencia policial sostuvieron que el alto nivel de homicidios y otras
formas de violencia delincuencial se debía principalmente al crimen organizado
vinculado al narcotráfico, el ministro de Defensa y su inteligencia militar
sostuvieron que el principal causante de la inseguridad en el país eran las
pandillas. Unos hablaron de un máximo de 30% de los homicidios relacionados a
pandillas, los otros del 80%. Por tanto, los militares demandaron en el
gabinete de Seguridad una revisión de las prioridades y estrategias. Nadie les
hizo caso.
Durante los primeros dos años del gobierno Funes, la tasa de
homicidios -ya alta al final de la administración Saca con su énfasis en
estrategias de “mano dura”- se mantuvo igual o incluso en aumento, a pesar de
la orden del presidente de sacar a buena parte de la Fuerza Armada a la calle
para reforzar la policía. Luego de un año de tener al ejército desplegado y no
ver resultados en cuanto a más seguridad y menos homicidios, la opinión pública
comenzó a volcarse contra el gobierno y contra el FMLN como la fuerza que
controlaba las políticas de Seguridad y la PNC. A esto se sumó una creciente
presión por parte del gobierno de Estados Unidos y de la opinión pública.
En octubre del 2011, el presidente ya no resistió la presión y
anunció un cambio radical en su gobierno: le quitó al FMLN el control del área
Seguridad, y lo encargó a dos generales del ejército. El ministro de Defensa,
general David Munguía Payés, asumió como ministro, y el general Francisco
Salinas como director general de la Policía Nacional Civil. Al mismo tiempo, el
presidente le quitó al partido FMLN el control de los aparatos de inteligencia.
En la inteligencia policial, el nuevo ministro Seguridad puso oficiales de su
confianza, sustituyendo a todos los cuadros del FMLN; y en la Ofician de
Inteligencia del Estado asumió la dirección un estrecho aliado de Munguía Payés,
el ingeniero Ricardo Perdomo. Lo que por una parte pareció una concesión a la
opinión pública, que para enfrentar la delincuencia mayoritariamente confía mas
en la capacidad de los militares que de la policía y ciertamente del FMLN, por
otra parte fue una afrenta muy sensible para el FMLN. Inmediatamente surgieron,
dentro del partido y en círculos de derechos humanos, protestas contra una
supuesta militarización de la seguridad pública.
Para sorpresa de todos, los dos militares, en vez de corresponder
al grito de una población frustrada y angustiada que exigía que los militares,
ya que estaban metidos en Seguridad, ejercieran más represión, decretaran
estados de excepción en los municipios más afectados por la violencia, y que
declaran la guerra a las pandillas, hicieron lo contrario. Abrieron, por
primera vez, el espacio para el desarrollo de políticas alternas de Seguridad nunca
experimentadas en El Salvador., basadas en la búsqueda del diálogo y la
inserción de los sectores al margen de la ley.
El análisis sobre las pandillas como causantes principales de la
violencia ahora fue asumido y confirmado por todos los tres aparatos de
inteligencia (militar, policial, y civil), que por primera vez comenzaron a
trabajar coordinadamente. En base de la premisa era que el 80% de los
homicidios estaba relacionado con las pandillas; y que dentro de este universo,
el 90% estaba relacionado con la guerra declarada entre las diferentes
pandillas, el nuevo gabinete de Seguridad, ahora presidido por el general
Munguía Payés, definió un eje prioritario de la estrategia de seguridad: parar
la guerra entre las pandillas.
Teóricamente había dos vías de lograr esto: una por la fuerza,
comprometiendo a las pandillas en una guerra frontal con el Estado, su policía
y sus Fuerzas Armadas. Esta opción tuviera como finalidad derrotar y
desmantelar las pandillas. Y la otra por la vía del diálogo, asumiendo que
entre el liderazgo histórico de las principales pandillas (el Barrio 18 y La
Mara Salvatrucha MS13) podría existir la disposición de desescalar el conflicto.
Esta asunción se basaba en indicios que la primera generación de pandilleros,
que ya llegaba a los 40-50 años de edad, había generado dudas si tenía sentido
continuar la guerra entre pandillas y la confrontación con el Estado, debido a la
manera cómo afectaban a sus respectivos barrios y comunidades.
Como surge la tregua: los protagonistas
Esta asunción no salió de la nada, ni mucho menos de las salas
estratégicas de un Estado Mayor o de un gabinete de Seguridad. Surgió más bien de
un producto colateral. Cuando Munguía Payés aun era ministro de Defensa, dos de
sus asesores le comenzaron a hablar de la necesidad de abrir canales del
diálogo con los jefes de las pandillas, todos recluidos bajo aislamiento en el
penal de máxima seguridad de Zacatecoluca – con un solo objetivo: explorar si
el desborde de la guerra entre pandillas (y que afectaba a comunidades enteras)
realmente era producto de la decisión consciente de sus líderes históricos, o
si más bien era producto de la pérdida de control sobre sus pandillas que estos
líderes históricos habían sufrido debido a su condición de aislamiento en
Zacatecoluca.
Muchos dirían que por ser militar, David Munguía Payés no iba a
poner mucha atención al planteamiento de asesores civiles que le advirtieron no
casarse con ninguna estrategia de guerra contra las pandillas, mientras no se
explorara otras soluciones. Más bien es cierto que precisamente por ser buen
militar, Munguía Payés decidió por lo menos a explorar la otra vía, la del
diálogo. Primero, como militar conoce los enormes costos (materiales, financiero,
políticos y morales) de cualquier intento de dar solución militar a un problema
que consiste en la existencia de unos 40 a 60 mil pandilleros violentos en el
país, que además tienen arraigo en las comunidades donde surgieron y se
expandieron. Declarar la guerra a las pandillas significaría declarar la guerra
a un contingente social de por lo menos medio millón de personas, y en muchas
comunidades a la mayoría de la población.
Segundo: un buen militar (o un buen policía) sabe que cuando está
acorralando a un adversario, o tiene la capacidad (y la disposición) de
eliminarlo, o le deja una vía de escape. En el caso de la pandillas en El
Salvador, es concebible diseñar estrategias que pongan contra la pared a las
pandillas, pero es totalmente inconcebible apuntar a su eliminación. Un estado
y una sociedad no pueden proponerse eliminar a 60 mil pandilleros, ni
matándolos, ni echándoles presos. Mucho menos cuando son expresión de una
población mucho más amplia que se encuentra al margen de la ley, de los valores
compartidos y de la vida económica del país.
Los datos de inteligencia que indicaban que El Salvador tiene unos
40-60 mil pandilleros, que representan un contingente social de medio millón, y
que el 80% de los homicidios se deben a la guerra entre estas pandillas,
obligaba a explorar si hay métodos de diálogo para parar esta guerra, y de
definir una meta alternativa al desmantelamiento de las pandillas: su
inserción.
Los dos asesores del general Munguía Payés fueron: monseñor Fabio
Colindres, obispo de la Iglesia Católica; y Raul Mijango, un ex-comandante de
las fuerzas especiales de la guerrilla. Colindres, a quien como capellán
militar también le toca la atención pastoral de la población de las cárceles,
no es un representante de la teología de liberación, sino más bien del ala
conservador de la Iglesia salvadoreña. Él fue el primero que de sus visitas al
penal de máxima seguridad de Zacatecoluca, donde estaban recluidos todos los
líderes históricos de las diferentes pandillas, trajo la impresión que algo
estaba pasando en la mente de ellos. Algo que no lo sabían articular, que no lo
estaban discutiendo entre ellos, pero que le expresaban a él como sacerdote.
Colindres reportaba que este algo no era debilidad, no era la disposición de
rendirse, sino más eran bien dudas y cuestionamientos respecto a las formas que
el activar de sus pandillas habían adquirido, sobre todo la guerra sin cuartel
entre las pandillas y la manera como esta estaba afectando a sus familias y su
relación con sus barrios. Entonces, Colindres estaba planteando al ministro que
había que explorar este fenómeno y las posibilidades que podría abrir.
El ministro de Defensa, quien estaba observando el fracaso de
todas los planes anti-delincuenciales de su gobierno y que estaba preocupado
que su Fuerza Armada, que ya estaba desplegada en las calles junto a la PNC,
iba a ser parte de este fracaso, decidió abrir espacio a esta exploración que
planteaba su capellán militar. Ahí entró Raul Mijango, a quien Munguía Payes
pidió acompañar a monseñor Colindres en sus visitas a Zacatecoluca y otras
cárceles. El general le pidió una segunda opinión a este ex-guerillero
convertido en su amigo y asesor.
Raul Mijango no es el típico guerrillero transformado en
funcionario de su partido o del gobierno, sino un eterno rebelde, que en el
2003 abandonó las filas del FMLN luego de largas luchas por convertirlo en una
fuerza democrática y abierta a la ciudadanía.
Las primeras discusiones, de las cuales luego surgirá la decisión política
del gobierno de dar espacio a la generación de la tregua entre las pandillas y
al rol de Colindres y Mijango como mediadores, primero entre las diferentes
pandillas, luego entre las pandillas y el gobierno y la sociedad civil,
tuvieron lugar entre estos tres hombres: un general del ejército convertido en
el ministro de defensa del primer gobierno conducido por la ex-guerrilla; un
comandante guerrillero disidente del partido FMLN; y un obispo del ala
conservador de la Iglesia Católica. Es una escena que no la comprarán a ningún
guionista, por ser demasiada fantástica.
Los otros protagonistas: los integrantes de las “ranflas”
“Ranfla” se llama la máxima dirigencia de una pandilla. Son grupos
de 15 a 20 jefes, todos veteranos, y casi todos presos, la mayoría cumpliendo
largas penas. A principios del 2012, todos los integrantes de la diferentes
ranflas estaban concentrados, bajo régimen de aislamiento, en el penal
Zacateculoca. Ahí nació la tregua.
Luego de que monseñor Fabio Colindres, en docenas de pláticas individuales
con los líderes históricos de la pandillas, se percatara de sus dudas y
cuestionamientos sobre el futuro de sus pandillas, de ellos mismos, de sus
familias y de sus comunidades que originalmente declararon proteger (de
pandillas rivales y de las autoridades); y luego de que Raul Mijango se
convenciera que la lectura del obispo era correcta y merecía atención, el
primer gran reto de estos dos mediadores fue cómo romper el tabú y conseguir
que los jefes pandilleros compartieran entre ellos sus dudas y sus ideas. Una
vez que lograron reunir a los principales líderes de la misma pandilla (y luego
de la otra, por separado), el efecto era sorprendente: darse cuenta que los
otros compartían el mismo análisis liberaba a cada uno del miedo de que sus
dudas fueran muestras de confusión, o de haberse vuelto débil por el régimen de
aislamiento. Muy rápido llegaron al consenso que era su responsabilidad como
ranfla parar la escalada de violencia, en la cual se habían metido sus
organizaciones – violencia entre pandillas, violencia contra la población y violencia
entre padillas y estado.
El siguiente desafío era reunir a los dirigentes de las diferentes
pandillas, una tarea difícil luego de años de enfrentamiento, odio y
resentimientos. Nuevamente, una vez que se logró superar esta barrera, llegar a
entendimientos era fácil. La experiencia de que los jefes de la pandilla
contraria tenían las mismas reflexiones, abrió rápido el camino a negociar la
tregua.
Mientras tanto, David Munguía Payés, quien estaba al tanto del
desarrollo de la mediación, ya había asumido, el 22 de noviembre del 2011, el
ministerio de Seguridad y podía facilitar con agilidad las visitas en el penal
de Zacatecoluca y los permisos para efectuar las reuniones entre los dirigentes
de las diferentes pandillas. La primera ruptura con los dogmas de mano dura
vigentes desde hace más de 10 años, bajo tres presidencias diferentes. Uno de
estos dogma fue: aislar a los jefes, precisamente
para evitar que se pusieran de acuerdo.
En febrero del 2012, los mediadores tenían la aprobación del
acuerdo inicial de la tregua. Las ranflas de las tres pandillas principales lo
habían firmado: MS13, el Barrio 18/Sureños y el Barrio 18/Revolucionarios. Las
tres fracciones, que durante años se habían matado en permanentes disputas de
territorio, acordaron básicamente un cese al fuego, que implicaba que cada uno
mantuviera el control actual del territorio, que ninguna pandilla iba a
interferir en los barrios dominados por los otros, y que juntos con los mediadores
iban a poner en práctica mecanismos alternativos de solución de conflictos.
Las “ranflas” de cada pandilla, pero en especial grupos reducidos
de 4 o 5 jefes de cada pandilla, se convirtieron en garantes de la tregua.
Entre ellos Borromeo Enrique Henríquez “El Diablito de Hollywood”, Dionisio
Arístides Umanzor “El Sirra”, y Carlos Tiberio Ramírez Valladares “Snider” de
la MS13; Carlos Ernesto Mojica Lechuga “El Viejo Lin”, Carlos Barahona “Chino Tres Colas” de los Sureños del Barrio 18; y César Daniel
Renderos “Morrison”, Víctor Antonio García Cerón “El Duque” de los Revolucionarios
del Barrio 18. Ellos son los otros protagonistas de la tregua – e igual que el
general, el comandante y el obispo pusieron todo su prestigio en línea para
hacerla funcionar. Y en el caso de ellos, también su vida.
Había nacido el germen inicial de un sistema nacional de
mediación. Mientras en los medios siempre se habla de dos mediadores -Raul
Mijango y Fabio Colindres-, de hecho se construyó todo un sistema que a pocos
meses llegó a incluir a docenas de
colaboradores a nivel regional y municipal, por una parte religiosos y otros voluntarios,
por otra parte docenas de pandilleros, en las cárceles y en las comunidades,
que se dedican a resolver conflictos y reducir la violencia.
La decisión de fondo: devolver el mando efectivo de las pandillas a sus dirigentes históricos
Antes de que esto se pudiera poner en práctica, había que resolver
un problema serio: Desde su confinamiento en Zacatecoluca, bajo régimen de
aislamiento, los signatarios de la tregua no podían garantizar su
implementación. La tregua, aunque nació como acuerdo entre las pandillas, solo
iba a funcionar si el Estado facilitaba los mecanismos de mediación. La tregua
que contrario a todas las acusaciones de sus detractores no es resultado de una
negociación con el gobierno, sólo podía arrancar y comenzar a funcionar con
facilitación del gobierno. La facilitación comenzó con dar autorización, por
parte del Ministro y la Dirección General de Centros Pernales, a los mediadores
Mijango y Colindres (y luego a un grupo más amplio, al cual pertenecería el
autor de esta nota) a tener acceso libre a los reclusos, a poder convocar
reuniones, y a efectuarlas sin supervisión de las autoridades. Este último
elemento es clave, porque los mediadores, desde el primer momento, actuaron
frente a los pandilleros como independientes del gobierno. No representaron al gobierno,
nunca hicieron promesas a nombre del gobierno, sino actuaron como
intermediarios, que por definición tienen que ser autónomos. Sin esta
definición –y su coherente aplicación en la práctica- los mediadores nunca
hubieran logrado construir los niveles de confianza con los pandilleros y sus
voceros, sin los cuales nada del proyecto tregua hubiera funcionado.
Entonces, al tener el acuerdo inicial, el gobierno tuvo que dar un
paso que no estaba preparado dar: de hecho: devolver al liderazgo histórico de
las pandillas, el mando efectivo sobre sus estructuras, en las cárceles y en
los municipios a nivel nacional.
Durante años ha sido objetivo central de la estrategia de
seguridad de diferentes gobiernos, incluyendo el de Funes en su primera fase, romper
las cadenas de mando de las pandillas. Para esto se ejecutaron grandes operativos
para capturar a los jefes. Para esto se hicieron reformas al Código Penal para
poder usar a pandilleros arrestados como testigos criteriados y así conseguir
condenas largas para los dirigentes; por esto la construcción del penal de
máxima seguridad en Zacateculuca; por esto todas las medidas restrictivas,
muchas de ellas anticonstitucionales y de irrespeto a convenios
internacionales, para quebrar la voluntad de los cabecillas bajo el régimen
especial de aislamiento.
Y de repente vinieron un cura y un ex-guerrillero y convencieron a
un general al cargo del ministerio de Seguridad que había que sacar a los
cabecillas de Zacatecoluca y trasladarlos a las cárceles donde están sus lugartenientes
– para que puedan retomar el mando de sus pandillas e implementar la tregua. Mucho
indica que el gobierno como tal nunca se enfrentó con esta decisión de fondo
que iba a cambiar sustancialmente la estrategia de la lucha contra el fenómenos
de las pandillas. El ministro David Munguía Payés y el director de la PNC,
general Francisco Salinas, se convencieron que valía la pena dar este paso
insólito. Pero todo indica que nunca lo explicaron al presidente en estos
términos, y nunca lo discutieron en el gabinete de gobierno. El presidente
autorizó el traslado más como un paso táctico, sin evaluar todas las implicaciones
estratégicas y filosóficas detrás de este paso. Lo autorizó, porque sus
generales le dijeron que con esto iban a garantizar dos cosas: que las
pandillas no iban a sabotear con actos de violencia las elecciones municipales
y legislativas convocadas para marzo del 2012; y que poco después él iba a
poder anunciar una drástica reducción de los homicidios – cosa que ningún de los
últimos tres presidentes había podido anunciar.
Entre el 8 y el 9 de marzo del 2012 se efectuó el traslado de 30
miembros de las tres ranflas de Zacateculoca a los diferentes penales donde
guardan prisión pandilleros. Los cabecillas de la MS13 fueron trasladados a los
penales de Ciudad Barrios, Gotera y Chalatenango; los Sureños a Cojutepeque e
Izalco; y los Revolucionarios a Quezaltepeque y la sección reservada para ellos
en Izalco. Son las cárceles donde guardan prisión buena parte de las
estructuras de mando regionales y municipales de las pandillas, y desde estas
cárceles están controlando las operaciones en todo el territorio nacional. Claro
que había dudas si los “trasladados” efectivamente iban a tener la autoridad y
la voluntad para implementar la tregua. Pero estas dudas quedaron atrás cuando
a los dos días, a partir del 11 de marzo del 2012, la curva de homicidios bajó
de un promedio de 12 al día a un promedio entre 5 y seis. Y así se mantuvo mes
a mes durante 15 meses, hasta finales de mayo del 2013, cuando los dos
generales tuvieron que ser sustituidos. La Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia había fallado que como ex-militares no podían estar
al cargo de instituciones de la seguridad pública. El presidente nombró como
ministro al director de la Oficina de Inteligencia del Estado OIE, Ricardo
Perdomo, pensando que iba a seguir la línea de Munguía Payés facilitando el ya
complejo sistema de mediación y de reducción de violencia coordinado por Raul
Mijango y Fabio Colindres. Fue el error más grave de su presidencia, porque le
hizo perder el único éxito tangible de su gestión: la sensible reducción de homicidios.
De una tregua hacia un proceso de paz y pactos locales
Lo que comenzó como una tregua entre dos pandillas trascendió en
varias direcciones. Trascendió en el tiempo, al volverse sostenible. Nadie esperaba
que la tregua podría sostenerse más de un par de semanas o meses. Se mantuvo
durante 15 meses, que es el tiempo que los generales Munguía Payés y Salinas se
mantuvieran al frente del gabinete de Seguridad. Incluso en el siguiente
período entre junio 2013 hasta la fecha, cuando el gobierno ya no ejerció su
rol de facilitador para la mediación sino más bien comenzó a obstaculizarla e
incluso criminalizarla, la tregua como acuerdo entre las pandillas se mantuvo.
En estos 15 meses entre marzo 2012 y mayo 2013, la tregua también
trascendió de un cese de hostilidades limitado entre dos pandillas a un proceso
sistemático de reducción de violencia, que comenzó a abarcar todas las
pandillas existentes en El Salvador, toda la población reclusa incluyendo “civiles”
sin conexión con pandillas. Poco a poco, el acuerdo actual de cesar los
enfrentamientos entre las pandillas, se amplió: surgieron compromisos las
pandillas de declarar zonas de paz a las escuelas, de no seguir atacando
unidades del transporte público, y de cesar ataques contra miembros de la PNC,
de la Fuerza Armada y custodios de los penales.
Sin embargo, a partir de enero del 2013, todo este proceso
iniciado por la tregua, comenzó a estancarse. No podía seguir avanzando en el
ámbito político nacional, debido a la entrada del país en el proceso electoral
y la incapacidad de los partidos de llegar a un acuerdo de no politizar el tema
de la tregua. Los impulsores de la tregua, en este momento ya apoyados por
sectores de la sociedad civil (Fundación Humanitaria, Iniciativa Cristiana por
la Vida y la Paz) y muchos líderes comunales, decidieron que no era el momento político
propicio para cambiar la opinión pública, la cual desde el principio se mantuvo
muy escéptica frente a la tregua. “No hay tregua con las pandillas” y “Ningún privilegio para los pandilleros
presos” se volvieron las frases más populares en redes sociales y la campaña
electoral de la oposición.
Para salvar el proceso, se decidió sacar la tregua del debate
nacional, pero hacerla avanzar, o más bien aterrizar, en los lugares donde
había condiciones de llegar a pactos locales de paz. Surgió el concepto de los “Municipios
Sin Violencia”, en los cuales se logró concertar y poner en práctica pactos
locales de paz, que iban mucho más lejos que la tregua inicial. Son
concertaciones entre todos los actores del municipio, incluyendo las pandillas,
para reducir la violencia, las extorsiones y para abrir espacios de inserción
productiva, laboral, educativa y social para los pandilleros, sus familias y su
base social. Pactos de este tipo se lograron concertar en 11 municipios, cinco
de ellos gobernados por la oposición (Ilopango, Quezaltepeque, Apopa, Sonsonate
y San Vicente), cinco otros gobernados por el FMLN (Ciudad Delgado, Santa
Tecla, Nueva Concepción, La Libertad. Zacatecoluca), y uno administrado por un
partido independiente de izquierda (Cambio Democrático, en Puerto Triunfo). En
algunos de estos municipios se logró avanzar bastante en la reducción de la
violencia, en unos pocos también en la reducción de las extorsiones y en
proyectos de reinserción. La experiencia principal: sin avances en la
reinserción no hay reducción de las extorsiones. Y sin apoyo del gobierno, no se
puede avanzar mucho en la reinserción. El problema principal que limitó el
éxito de estas iniciativas locales fue la ausencia de apoyo del gobierno.
La oportunidad no aprovechada
Precisamente esto resultó siendo la principal falla en la manera
como el gobierno del presidente Funes se posicionó frente a la tregua: No la
aprovechó como oportunidad, solamente la aprovechó para mostrar estadísticas favorables
de homicidios.
El gobierno como tal nunca discutió la tregua como un elemento
dentro de la política pública integral,
ni de seguridad pública ni mucho menos de inclusión social. Los promotores del
proceso de reducción de violencia iniciado con la tregua nunca lograron que los
responsables de las áreas financieras y de inversión social del gobierno,
coordinados por el Secretario Técnico de la Presidencia Alexander Segovia,
discutieran en serio cómo el gobierno podría reorientar recursos y redefinir prioridades
para a) hacer sostenible el proceso de pacificación, y b) para aprovechar esta
oportunidad para atacar las raíces sociales de la inseguridad. Simplemente no
discutieron el tema. Lo dejaron al ministro de Seguridad, quien obviamente no
tenía las competencias y recursos para hacer sostenible el proceso.
Cuando surgió el concepto de los Municipios sin Violencia, el
gobierno prometió a las 11 alcaldías participantes acompañar sus esfuerzos de
prevención y reinserción de jóvenes en riesgo con un total de 33 millones de
dólares. Luego resultó que esta la suma de inversiones anteriormente
presupuestadas, por ejemplo para construcción de puentes, etc. Al fin, las
alcaldías no recibieron ningún refuerzo presupuestario y tuvieron que reducir
al mínimo sus acciones para cumplir con los proyectos acordados en el pacto
local por la vida y la paz.
Y como el gobierno no estaba dispuesto de invertir, tampoco la
cooperación internacional y la empresa privada. El gobierno nunca entendió la
importancia estratégica de la tregua, más allá del obvio beneficio que
significaba la reducción de la tasa de homicidios. Nunca entendió la verdadera
dimensión de la tregua. Con la tregua y sus mecanismos de diálogo, mediación y
solución no violenta de conflictos se podía establecer en las comunidades, los
barrios y los pueblos más afectados por la violencia una situación de
distensión y concertación, que permitiría al gobierno, las iglesias, el sector
privado implementar un plan integral de inversión social para revertir la exclusión
social.
Transformar los guetos
Las pandillas y su violencia son un fenómeno de gueto. Nacen, se
reproducen y se multiplican en conglomerados sociales de exclusión y
marginación. Ahí es donde tienen sus bases sociales. La única estrategia viable
de combatir la violencia pandilleril es intervenir los guetos y incluirlos en
la vida productiva, social, cultural y democrática del país. Esto pasa por
inversiones en educación, infraestructura, servicios básicos, salud y por la
creación de empleos. La intervención que Estado y sociedad tienen que hacer
para transformar los guetos es imposible mientras se encuentran en estado de
guerra, de desconfianza, de polarización interna. Primero hay que parar la
guerra, y luego reconstruir. No hay Plan Marshall sin anterior tregua que se
convierta en paz. Y no hay tregua que se haga sostenible y se convierta en paz
sin un Plan Marshall de reconstrucción y reinserción.
Por esta razón, todas las inversiones que Estado, cooperación
internacional, ONGs e Iglesias han hecho en prevención, durante 15 años, no han
tenido resultados. No han prevenido la violencia. Han sido percibidos por las
pandillas y sus bases sociales, no como oportunidad para su inserción, sino
como la otra mano de la mano dura. Así como en la concepción cívico-militar que
los Estados Unidos implantaron en El Salvador en los años 80 los planes de
acción cívica eran parte integral de la estrategia contrainsurgente, y así
fueron entendidos y enfrentados por la guerrilla, los pandilleros reaccionan
contra cualquier intervención civil y social que no busca la concertación con
ellos y sus comunidades. Si no buscan concertación con las pandillas y sus
bases, buscan debilitarlas y destruirlas, según su análisis.
En este contexto está la verdadera dimensión de la tregua, que en
el gobierno Funes solamente lo entendieron pocos funcionarios, que no tenían la
capacidad de convencer al gabinete de la necesidad de una redefinición de toda
su inversión social en función de poder aprovechar las oportunidades que había
abierto la tregua y sus subsecuente proceso de pacificación. Tampoco el sector
privado y la oposición entendieron el verdadero potencial que la tregua, una
vez hecha sostenible, podía tener para el desarrollo del país. Los promotores
del proceso fallaron en sus intentos de poner la tregua en este contexto, y
todo el país quedó discutiendo la tasa de homicidios, las extorsiones, y los
supuestos privilegios que todo el mundo sospechaba que el gobierno había
concedido a los pandilleros y sus dirigentes.
En el fondo, lo que gobierno, oposición, medios y sector privado
no lograron aceptar es una nueva concepción que realmente sustituye la anterior
de mano dura: en vez de buscar la erradicación de las pandillas, iniciar
procesos que faciliten su inserción a la sociedad. Y para este proceso,
convertir a los dirigentes de la pandilla en protagonistas. Ellos han llegado a
esta conclusión, que se plasma en la frase que apareció en su primer comunicado
conjunto cuando anunciaron la tregua: “Fuimos parte del problema y hemos decidido
ser parte de la solución.” Y los mediadores agregaron otra conclusión: Sin
ellos, o solamente contra ellos, no hay reinserción. O sea, la reinserción de
las pandillas y sus bases sociales sólo puede ser un proceso colectivo,
ordenado y concertado. Esto es, por otra parte, exactamente la conclusión que
la mayoría de salvadoreños aun no están dispuestos de aceptar.
El fin de la facilitación por parte del gobierno
Ante la incomprensión de la opinión púbica y los permanentes
ataques de los principales medios, de la oposición, de la fiscalía y de muchos
dirigentes empresariales, el gobierno al fin, en junio del 2013, se desmarcó de
la tregua. Para esto, se provechó del cambio de titulares en la PNC y el
Ministerio de Justicia y Seguridad. El nuevo ministro Perdomo, como jefe de
inteligencia estuvo involucrado activamente en todo el sistema de facilitación
que los generales Munguía Payés y Salinas habían puesto en marcha para que la
mediación y los mecanismos de solución de conflictos funcionaran y dieran frutos.
Sin embargo, cuando asumió la coordinación del gabinete de Seguridad, convenció
al presidente que esta política era insostenible en un año electoral, que el
costo político de la tregua era demasiado alto. Con el aval del presidente
comenzó sistemáticamente a desmontar todas las facilidades para la mediación. A
partir de julio 2013 los mediadores y sus colaboradores ya no tuvieron acceso a
las cárceles. Uno de los mecanismos más eficientes de la mediación para
producir acuerdos entre las pandillas y compromisos de reducción de violencia y
extorsiones (y garantizar su cumplimiento) fue reunir en el penal de Mariona a
los jefes de distintas pandillas con los mediadores. A estas reuniones fueron
trasladados internos de los diferentes penales, e incluso se facilitó el
ingreso a estas reuniones de pandilleros claves que conducían las operaciones
de las pandillas en las diferentes regiones. Esto facilitaba la agilidad de
acuerdos, y generaba mecanismos de monitorear su cumplimiento. La última de
estas reuniones tuvo lugar en junio del 2013, no tomando en cuanta una final que
se celebró en enero del 2014, a petición directa de la OEA para poder cumplir
su mandato de monitorear el proceso. A esta reunión el ministro ya no permitió
la participación de Raul Mijango y otros mediadores claves.
Pero el ministro Perdomo no se limitó a obstaculizar el trabajo de
mediación con estas medidas restrictivas, sino incluso hizo todo lo posible
para criminalizar el trabajo de mediación, cuando se dio cuenta que esta seguía
funcionando abriéndose nuevos mecanismos fuera de su control. Hay que entender
la estructura muy vertical de las pandillas. Todo su poder de decisión está
concentrado en las ranflas, y la gran mayoría de sus integrantes guardan prisión.
Por tanto, el punto central de la mediación se encontraba en la prisión. Al no
poder recibir visitas de los mediadores en los penales, ni mucho menos reunirse
entre los liderazgos de las diferentes fracciones, las pandillas tuvieron que
crear instancias nuevas, fuera de la cárcel, para coordinarse entre ellos y con
los mediadores para seguir administrando la tregua.
Administrar la tregua
¿Qué significa administrar la tregua? Durante décadas, los
mecanismos de resolución de conflictos en el mundo de la pandillas fueron
exclusivamente violentos. Con la tregua no desaparecen los conflictos sobre
territorios entre las pandillas, ni los conflictos internos. Es más, se suman
nuevos conflictos a resolver, relacionados con la implementación de la tregua.
En general, mientras no hay modificación de sus causas, los conflictos siguen
reproduciéndose: entre pandillas, dentro de las pandillas, en la comunidad, con
las autoridades.
No es por un compromiso firmado en un papel que las pandillas
adquieren la capacidad de manejar todo este potencial de conflictividad sin el
uso de violencia – que es la idea de la tregua. Se necesita desarrollar
mecanismos alternos y no violentos. A esto nos estamos refiriendo cuando
hablamos de un “sistema de mediación”, que abarca a los mediadores principales,
sus colaboradores, pastores, padres, ONGs, alcaldes, y (obviamente) pandilleros
claves.
Para hacer funcionar esto, y validar las decisiones y medidas, a
partir de junio 2013 ya no se podía con agilidad recurrir a las instancias de
liderazgo concentrados en los penales. Entonces, las pandillas tuvieron que
crear fuera de las cárceles nuevas instancias de coordinación y les dieron
autoridad de decisión. Con estas instancias trabajan los mediadores, los
alcaldes, las iglesias y las ONGs involucradas. Es menos ágil que el mecanismo
anterior – y mucho más vulnerable a la persecución policial y de la fiscalía. Docenas
de pandilleros que dieron la cara para participar en estos esfuerzos de
mediación han sido capturados, en muchos casos simplemente por pertenencia a
una pandilla.
El resultado: la mediación es menos ágil, menos eficiente, y no
logra abarcar todos los conflictos a resolver. Al mismo tiempo que la capacidad
de los lideres de las pandillas de intervenir disminuye, por decisión del
gobierno, crece la confusión entre las bases de las pandillas. De sus
dirigentes escuchan que la tregua tiene vigencia, del ministro, jefe de
policía, fiscal general y los medios escuchan todos los días que la tregua
fracasó. Además, el gobierno desde junio del 2013 ya no deja hablar a los
signatarios de la tregua mediante los medios.
El resultado: a partir de junio del 2013 vuelven a subir los
homicidios. Loa pandilleros sostienen que no es por decisión de ellos sino por
la situación creada por el gobierno Funes en su último año, obstaculizando a la
mediación.
¿Cómo seguir?
Hasta la fecha del cierra de esta nota (30 de julio del 2014) es
imposible saber qué decisiones va a tomar el nuevo gobierno del FMLN presidido
por Salvador Sánchez Cerén que asumió el 1 de junio. Parece que en este
gobierno hay más comprensión de la necesidad de una fuerte inversión social
focalizada en las comunidades conflictivas, y que la transformación de estos
guetos no será posible sin mecanismos de concertación, incluso con las
pandillas. Hay indicios que entienden que para esto, primero tienen que volver
a bajar los niveles de confrontación y miedo en las comunidades – y que para
esto tendrán que restablecer los mecanismos exitosos de la mediación.
Pero poco indica que están dispuestos de asumir el costo político
que esto tendrá, y por tanto no quieren asumir una posición clara y
transparente. Y tampoco hay indicios que están dispuestos a trabajar con los
mediadores independientes. Per una parte su condición de independencia del
gobierno y del partido es precisamente la condición para que la mediación pueda
jugar su papel, pero por otra parte esta independencia constituye un serio
problema para un partido que desconfía de quienes no puede controlar.
Si el nuevo gobierno logra superar estos dos miedos (a la
transparencia y el debate abierto en la sociedad; y a la independencia de los
mediadores), tiene buenas condiciones para regresar rápido al grado de
distensión que el gobierno anterior abandonó en junio del 2013, y para hacerlo
sostenible con una política integral de inversión social en las comunidades
conflictivas.
