Resumen
La Política Nacional de Medio Ambiente 2012 (PMA) constituye un
debilitamiento y retroceso respecto al marco normativo vigente en materia de
gestión ambiental, especialmente la Ley del Medio Ambiente, pues se enfoca en
“revertir la degradación ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al
cambio climático”, dejando por fuera toda la gama de amenazas socio-naturales
y antrópicas, y la vulnerabilidad ante éstas, las cuales al conjugarse
generan diversos riesgos ambientales. La PMA propiciaría el desmantelamiento
de la normativa vigente en algunos temas o aspectos abordados, restringiendo
su ámbito de aplicación. El marco conceptual adoptado por la PMA carece de
fundamento científico, conllevando a planteamientos equivocados en términos
de las políticas y medidas, como es la restauración de ecosistemas y la
adaptación al cambio climático; y a incoherencias e inconsistencias entre las
líneas prioritarias de acción y los objetivos de la PMA. Los resultados de
las consultas públicas previas a la elaboración de la PMA, plantean que los
problemas prioritarios se relacionan con los impactos negativos derivados del
deterioro ambiental, como resultado de las transformaciones territoriales
generadas por las actividades antrópicas de gran impacto, y por la ineficacia
de la institucionalidad responsable de la gestión ambiental;.sin embargo, el
diagnóstico planteado no retoma los aportes emanados de dichas consultas, tal
es el caso de la minería y las áreas naturales protegidas. La PMA no plantea
objetivos en términos de impactos positivos en el mejoramiento en la calidad
ambiental y en la restauración de las dinámicas naturales, limitándose al
nivel de gestión ambiental; dicha falencia imposibilitaría el seguimiento y
evaluación de la efectividad de la PMA.
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Términos y Acrónimos
ANP: Áreas Naturales Protegidas
– BM: Banco Mundial – CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático – CNR: Centro Nacional de Registros – ENCC: Estrategia
Nacional ante el Cambio Climático - ENMA: Estrategia Nacional de Medio Ambiente
– EIA: Evaluaciones de Impacto Ambiental - ESAE: Evaluación Socio-Ambiental
Estratégica – FCPF: Fondo Cooperativo de Carbono Forestal – GCOS: Sistema
Mundial de Observación del Clima - GEI: Gases de Efecto Invernadero – INGEI:
Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero – IPCC: Panel
Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático - LANP: Ley de Áreas
Naturales Protegidas - LMA: Ley del Medio Ambiente – LODT: Ley de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial - MARN: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales – MbA: Mitigación basada en la Adaptación - MRV: Monitoreo,
Notificación y Verificación - NAMAs: Acciones Nacionales Apropiadas de
Mitigación – OMM: Organización Meteorológica Mundial – PAF: Programa de
Agricultura Familiar - PAN: Plan de Adaptación Nacional - PMA: Política
Nacional de Medio Ambiente 2012 – PNCC: Plan Nacional de Cambio Climático - PODT:
Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial - PREP: Programa Nacional de
Restauración de Ecosistemas y Paisajes – REDD-plus: Reducción de las emisiones
provenientes de la deforestación y la degradación de los bosques en los países
en desarrollo más la función de la conservación, la gestión sostenible de los
bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono - SANP: Sistema de
Áreas Naturales Protegidas – SAT: Sistemas de Alerta Temprana – SICA: Sistema
para la Integración Centroamericana – SIG: Sistemas de Información Geográfica -
SINAMA: Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente – SINAPROC: Sistema
Nacional de Prevención y Mitigación de Desastres – VMVDU: Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano
A. Aspectos generales
1.
El MARN justifica la emisión de una nueva Política Nacional
de Medio Ambiente 2012 (PMA) por el art.3 de la Ley de Medio Ambiente (LMA),
que exige su actualización cada cinco años, pero omite informar que ha
incumplido el Art.31 de la LMA, que le exige elaborar cada dos años el Informe Nacional
del Estado del Medio Ambiente, el cual deberá ser presentado a la nación a
través del presidente de la república.
2.
El MARN elaboró la PMA sin considerar una estrategia nacional
que definiera los objetivos estratégicos hacia los cuales apuntaría dicha
política. La LMA establece que la PMA es “un conjunto de principios,
estrategias y acciones” (Art.3); ya que los principios rigen la naturaleza de
las acciones y las estrategias orientan el rumbo de las acciones. Al
interpretar el espíritu de la LMA a la luz de las “mejores prácticas” de la
planeación estratégica, la PMA debería estar fundamentada en la Estrategia
Nacional de Medio Ambiente (ENMA) y regirse por sus objetivos estratégicos; ya
que las políticas se diseñan para contribuir al logro de los objetivos
estratégicos y su actualización sistemática obedece a la necesitad de ajustar
las acciones de acuerdo al rumbo trazado por las estrategias, sobre la base de
un diagnóstico previo.
3.
La PMA constituye un debilitamiento del marco
normativo vigente en materia de gestión ambiental, el cual incluye, entre
otros, la LMA y la Ley de Áreas Naturales Protegidas (LANP); ya que el alcance de
la PMA es mucho más restringido, pues se enfoca en “revertir la degradación
ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático”, dejando por
fuera toda la gama de amenazas socionaturales y antrópicas, y la vulnerabilidad
ante éstas, las cuales al conjugarse generan un sinnúmero de riesgos
ambientales.
4.
La LMA vigente es exhaustiva, integral y no ha sido
aplicada de manera plena desde su entrada en vigencia en 1998. Esta ley es
mucho más amplia y completa que la PMA, y por consiguiente su adopción ha significado
un retroceso y debilitamiento del marco normativo nacional en materia
ambiental, ya que cualquier instrumento que se pudiera definir en el marco del
alcance más limitado de la PMA, dejaría por fuera ámbitos que la LMA y la LANP vigentes
abordan y norman.
5.
El marco conceptual adoptado en la PMA es confuso y contiene
errores conceptuales, tal es el caso del planteamiento que dice “si no se
reduce la vulnerabilidad entonces aumenta la amenaza climática”, cuando el
planteamiento correcto sería “si no se reduce la vulnerabilidad y la amenaza
del cambio climático, aumentan los impactos”, ya que la amenaza del cambio
climático es una variable independiente de la vulnerabilidad y es de origen antrópico,
y por lo tanto, se podría mitigar su ritmo, magnitud e impactos, mediante la
reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) por parte de
los grandes emisores, principalmente los países desarrollados que contribuyen
con al menos 60% de las concentraciones acumuladas de GEI desde 1750.
6.
Los
planteamientos sobre las manifestaciones e impactos del cambio climático y la variabilidad
asociada, son inconsistentes por carecer del fundamento científico de los
escenarios de cambio climático; y las acciones para la reducción de la
vulnerabilidad y la adaptación al cambio climático, carecen del sustento
técnico-metodológico y de participación social requeridos. La PMA adopta de
manera implícita un enfoque de variabilidad climática, negando de esta manera la ocurrencia,
ritmo y magnitud del cambio climático; y por consiguiente, no es un instrumento
que oriente o fundamente las medidas de respuesta más apropiadas, oportunas y
efectivas para enfrentar el cambio climático.
7.
Es políticamente inapropiado y legalmente inaceptable que
en la PMA el MARN reconozca explícitamente que no ha aplicado la LMA y que por consiguiente
el titular ha incumplido su mandato legal en lo que respecta a:
(a)
No se ha constituido ni ha funcionado el SINAMA, el
cual de acuerdo a la LMA debe ser coordinado por el MARN. Además el SINAMA debió
haber participado activamente en la formulación de la PMA, tal como se define
en el Art.3 de la LMA.
(b)
La mayoría de empresas industriales no tienen permiso
ambiental ni han implementado las medidas de readecuación ambiental, ante lo
cual se evidencia la impunidad existente versus la debilidad institucional del
MARN en lo que respecta a sus atribuciones de entidad rectora y auditora, de acuerdo
a la LMA.
(c)
No se ha cumplido la obligación del MARN de velar y
asegurar la incorporación de la variable ambiental en los planes de
ordenamiento y desarrollo territorial del nivel nacional, regional y local (Art.15),
cuando la incorporación de la dimensión ambiental se realiza en las Evaluaciones
Socio-Ambientales Estratégicas (ESAE) y en la Evaluaciones de Impacto Ambiental
(EIA), lo cual corresponde al MARN, ya que debe normar, vigilar, asegurar, controlar y
sancionar en esa materia específica, lo cual
no se ha realizado.
(d)
No se ha cumplido la obligación del MARN de emitir las
directrices para velar y asegurar por el desarrollo de ESAE de todas las
políticas, planes y programas de la administración pública, y de aprobar y
supervisar el cumplimiento de dichas directrices (Art.17 de la LMA)
B. Consulta pública
8. La PMA se formuló
bajo la premisa que “…el pleno compromiso y participación de la ciudadanía son
condiciones imprescindibles para enfrentar la problemática ambiental del país”
y es por esta razón que se desarrolló un proceso de consulta con diversos
actores y sectores a nivel nacional y territorial. Sin embargo, muchos temas,
problemas, necesidades y prioridades que fueron expuestos durante las consultas
territoriales no son retomados y mucho menos desarrollados en el diagnóstico ni
abordados en el marco de las líneas prioritarias de acción de la PMA. En esa
línea, el enfoque principal de la PMA de “reducción de la vulnerabilidad
climática”, no es congruente con las preocupaciones y necesidades prioritarias
expresadas en dichas consultas.
9.
Los resultados de las consultas públicas referidas, reconfirman
que las prioridades de la población se relacionan con los impactos negativos derivados
del deterioro ambiental y territorial, como resultado de las transformaciones
territoriales generadas por los megaproyectos y las actividades humanas de gran
impacto, así como por la ineficacia de la institucionalidad responsable de la
aplicación del marco legal y del marco de políticas en materia ambiental.
10. La consulta pública
refleja un amplio incumplimiento de la normativa ambiental y la no aplicación
plena del mandato legal por parte del MARN (ej: riego aéreo de madurantes y
quemas en el cultivo de caña de azúcar, uso indiscriminado de plaguicidas y
otros agroquímicos contaminantes en la agricultura, manejo de desechos,
deforestación, contaminación de ríos, lagos, quebradas, océano, suelos y
atmósfera por desechos, minería metálica, industria, agroindustria y emisiones vehiculares,
falta de ordenamiento ambiental y territorial) y otras instancias fiscalizadoras;
y por consiguiente, dichos problemas se podrían prevenir y reducir en gran
medida asumiendo de manera plena los mandatos legales y velando por el
cumplimiento de éstos, lo que debería incluir los compromisos internacionales
derivados de todas las convenciones multilaterales ambientales.
C. Diagnóstico ambiental
11. En esta sección no se
retoman los elementos ni criterios emanados de las consultas públicas, como son
la minería y el fortalecimiento y manejo
efectivo del Sistema de Áreas Naturales Protegidas (SANP), a pesar de que las organizaciones
comanejadoras de Áreas Naturales Protegidas (ANP) manifestaron en el proceso de
consulta que era importante fortalecer su protección y resolver los conflictos
que las afectan, en especial los relacionados con las tomas de tierras y los megaproyecto
de inversión.
12. El enfoque adoptado
en el diagnóstico es de corte economicista, ya que la degradación ambiental es
considerada fundamentalmente una limitante para la construcción de una economía
robusta, competitiva y generadora de empleos de calidad. En ese marco, las funciones
ecosistémicas son abordadas en tanto que “servicios ecosistémicos” en función
de satisfacer las necesidades de la sociedad humana, y sin vinculación alguna a
la necesaria búsqueda de la sustentabilidad integral de las sociedades y la
necesaria armonización de éstas con las dinámicas naturales, sobre la base del
respeto de sus umbrales críticos.
13. La PMA expresa
reiteradamente el problema de la degradación ambiental a nivel nacional, sin
identificar un conjunto de indicadores cuantitativos y cualitativos, que
expliquen de manera específica y categorizada la naturaleza y nivel de
degradación existente. Sobre esa base, las líneas de acción propuestas deberían
orientarse hacia la modificación del estado actual de ese conjunto de
indicadores, para asegurar el mejoramiento de la calidad ambiental y la
reducción de la vulnerabilidad, en función de la sustentabilidad integral de la
sociedad salvadoreña.
14. Aunque en el
diagnóstico se menciona que la PMA se ha formulado tomando en cuenta los
hallazgos de la consulta pública y los estudios más recientes; sin embargo, no
se hace referencia a los estudios o investigaciones específicas que se hayan
realizado respecto a la situación socioambiental del país, por ejemplo el
Informe Nacional del Estado del Medio Ambiente, y que podrían proveer la información
confiable y actualizada que sustentó las líneas prioritarias de acción propuestas
en la PMA.
15. El diagnóstico no
aborda las dinámicas naturales de los diversos ecosistemas acuáticos,
terrestres y marinos del territorio nacional, a fin de identificar los umbrales
críticos que deberían regir al ordenamiento ambiental y desarrollo territorial;
así como tampoco abordan las dinámicas de ocupación, transformación y
degradación territorial debido a las dinámicas socioeconómicas, en tanto que
tendencias históricas y proyecciones futuras.
16. No se considera la
compleja problemática de las ANP, invisibilizando su existencia y la
responsabilidad del MARN en su manejo, administración, régimen legal e
incremento de las mismas, a fin de conservar la diversidad biológica, asegurar
el funcionamiento de los procesos ecológicos y garantizar la perpetuidad de los
sistemas naturales para beneficios de los habitantes del país, en virtud del
Art.1 de la LANP. Resulta contradictorio, desde el punto de vista de la gestión
ambiental nacional, que el interés del MARN esté enfocado sobre todo en tierras
cultivadas y pastizales y en los parques y zonas verdes de los espacios
urbanos, cuando existen otras instancias municipales y del gobierno central que
velan por este tipo de sistemas agrícolas y urbanos. Esta falta de enfoque está
desviando la atención y esfuerzos del MARN de los temas que por mandato de la
LMA son de su competencia, cuando más bien se deberían promover sinergias entre
las diferentes instituciones con la finalidad de lograr un manejo más integrado
de los espacios territoriales.
17. El diagnóstico se
limita a la amenaza climática, cuando por tratarse de todo el ámbito de acción
del MARN, el alcance debería abordar todos los riesgos ambientales, que son
crecientes. De tal manera que se han invisibilizado las amenazas socionaturales
y antrópicas, así como las vulnerabilidades sociales, económicas y ambientales
que coadyuvan a la ocurrencia de los desastres socioambientales. Este abordaje
constituye un debilitamiento respecto a la LMA vigente y otras normativas en la
materia.
18. No se aborda el
tema de las emisiones de GEI provenientes de los diferentes sectores
socioeconómicos por fuentes y sumideros, las cuales se deben cuantificar,
oficializar y publicar en el Inventario Nacional de GEI (INGEI), el cual
solamente ha sido oficializado para 1994, estando pendiente la oficialización
para varios años posteriores (2000 y 2005), y su remisión oficial a la
secretaría de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC). La PMA tampoco se refiere a la obligación internacional del Estado
salvadoreño a través del gobierno, de reducir dichas emisiones y notificarlas
en el marco de los compromisos adoptados en Cancún (2010)[1]
y Durban (2011)[2],
los cuales estipulan que se debe desarrollar obligatoriamente el instrumento de
política referido como “Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación” (NAMAs),
con todas las obligaciones y costos asociados, tales como: Reporte Bianual del
INGEI, Evaluación y Consulta Internacional, sistema nacional de monitoreo, notificación
y verificación (MRV) internacional, y Registro Internacional, entre otros.
19. Respecto a la
subsección “Degradación de ecosistemas”:
§ No se define
claramente el concepto ecosistema, describiéndose de manera difusa las
comunidades ecológicas, sin referencia explícita a los procesos fundamentales
de los ecosistemas naturales, como son la autosuficiencia en el reciclaje de
materiales y el balance energético; y se abordan los ecosistemas naturales y
los sistemas artificiales sin hacer distinciones entre ambas categorías
conceptuales, como es el alto aporte de energía y materiales por parte de los
humanos para cubrir los requerimientos de las tierras cultivadas y pastizales,
referidos impropiamente como “agro-ecosistemas”, y de los sistemas arbóreos
urbanos, como parques y zonas verdes. Dichos vacíos conceptuales podrían estar
a la base del planteamiento que propugna por la restauración de los ecosistemas
y “agro-ecosistemas”, sin consideración alguna de las diferencias. en términos
de su estructura, composición y funciones.
§ El diagnóstico de
los “agro-ecosistemas” es deficiente, ya que no se considera la escala, tipo y
sistema de cultivo, ni los esquemas de tenencia, propiedad y uso de la tierra
en el país, y se señala que la expansión de las tierras agropecuarias ocupa
porcentualmente la mayor parte del territorio, lo que a su vez ha generado
degradación de los ecosistemas debido a las prácticas agropecuarias
insostenibles. Dicha dinámica señalada por la PMA podría profundizarse con la
actual expansión de la caña de azúcar por al auge de los biocombustibles, lo
cual podría aumentar la deforestación en el país. Sin embargo, de acuerdo al
planteamiento de la PMA, el cultivo de caña de azúcar es categorizado como
agro-ecosistema de tipo pastizal, debido a su naturaleza gramínea, el ciclo de
siembra y la estructura de monocultivo; y por consiguiente, sería elegible para
acciones de restauración en el marco del Programa Nacional de Restauración de
Ecosistemas y Paisajes (PREP) bajo la responsabilidad del MARN y eventualmente volverlo
más amigable bajo la etiqueta de “zafra verde”.
§ De manera curiosa la
PMA omite cualquier alusión a los procesos de “deforestación y/o degradación de
los bosques”, lo cual podría eventualmente interpretarse como que dichos
procesos no constituyen un problema prioritario para el país. Sin embargo, se hace
alusión a algunas de las causas de pérdida y degradación de los ecosistemas
manglar y humedales, del agro-ecosistema cafetal y de la biodiversidad; pero el
abordaje superficial y desarticulado con que se narran dichas causas, más
parecería una mera enumeración de procesos focalizados y de ocurrencia
aleatoria, sin vínculos con los factores subyacentes de la deforestación, los
cuales son determinados por el contexto socio-económico y los marcos legal,
institucional y de políticas públicas.
§ El análisis se
enfoca en el “nivel de ecosistemas” y no aborda el “nivel de paisajes naturales”,
lo cual es inapropiado para el conocimiento de las dinámicas naturales, como son
las dinámicas geológica, geomorfológica y de los sistemas fluviales, entre otros;
cuya importancia es innegable para efectos de la prevención y mitigación de
riesgos, así como para el ordenamiento ambiental y desarrollo territorial.
§ No se abordan las
dinámicas ecosistémicas de manera integral, con lo cual se invisibilizan las
causas y factores subyacentes de la deforestación y degradación de los ecosistemas.
Tal es el caso de la expansión de la caña de azúcar, debido a la política de
promoción de biocombustibles, y de la eventual expansión futura de las
plantaciones forestales (bajo esquemas de REDD-plus), ambos procesos bajo la
bandera de la mitigación del cambio climático, sin un marco nacional de
política efectivo ante el cambio climático, que subordine la mitigación a la adaptación
y prevenga mayores vulnerabilidades y desadaptación climática. Tampoco se
abordan las causas del deterioro y pérdida de los sistemas fluviales y costeros
marinos, como el ecosistema de manglar, debido a la expansión de la acuicultura
a gran escala, el turismo depredador, los deportes acuáticos y las nuevas lotificaciones
de lujo en la playa; ni del uso inapropiado y contaminación de las tierras
agrícolas, debido a la expansión de infraestructura logística para el
transporte aéreo y terrestre, aeropuertos, auto-rutas, bodegas, agroindustrias,
zonas francas, y agro-negocios de gran escala y contaminantes.
§ En cuanto a la
degradación ambiental de los manglares o bosques salados no se abordan las
causas subyacentes del problema, entre las que se encuentran la falta de
cumplimiento de la legislación ambiental que protege estos importantes
ecosistemas. El Art.9 de la LANP menciona que los bosques salados son bienes
nacionales y forman parte del patrimonio natural del Estado, y manda
expresamente al MARN a realizar el deslinde y amojonamiento de todos los
manglares a fin de garantizar su conservación e integridad ecológica (Art.20).
Sin embargo, el MARN no ha podido cumplir con este mandato, lo cual ha generado
el establecimiento desordenado e irresponsable de salineras, camaroneras y
centros turísticos, así como la expansión de cultivos y urbanizaciones ilegales
dentro de propiedades estatales de la zona costera.
§ No se abordan los escenarios
del cambio climático ya observado y proyectado a futuro, ni los impactos actuales
y futuros asociados a dichos escenarios en los diferentes ecosistemas naturales,
tal es el caso de los sistemas fluviales, ecosistemas costeros y marinos,
montañosos, valles interiores, bosques, entre otros. ni su vinculación con la
adaptación ante el cambio climático. Esta falencia, significa que no se
identifican ni consideran los impactos del cambio climático en los ecosistemas,
como es el caso de los ecosistemas forestales, los cuales se verían impactados
por una mayor frecuencia e intensidad de incendios forestales, brotes de
enfermedades y plagas, marchitez por saturación de CO2 en la atmósfera, mayor
degradación forestal por eventos climáticos extremos (ej: sequías, tormentas e
inundaciones) y por el ciclo del carbono más acelerado.
20. En cuanto a la “Insalubridad
ambiental”:
§ El MARN acepta que
ha incumplido su mandato legal, por convivir con la situación de impunidad
ambiental de las industrias que no tienen el “Permiso Ambiental” o que no han
cumplido con la “Readecuación Ambiental”, y por eximirlas de las auditorías
ambientales de ejecución, al tenor de la LMA.
§ No se refieren a
las emisiones de GEI provenientes de los desechos sólidos y vertidos, las
cuales se deben estimar, contabilizar, oficializar y publicar en el INGEI, en
cumplimiento a los compromisos internacionales derivados de la CMNUCC.
§ Se privilegia un
abordaje cuantitativo versus cualitativo, en el cual se identifiquen las
correlaciones entre los tipos de contaminación y la salud humana y calidad de
los ecosistemas, como es la contaminación industrial, y el manejo de la
información sobre la contaminación en el país no es transparente, ya que se
omiten detalles reveladores de los niveles “reales” de la contaminación (ej.:
correlación entre los niveles de los contaminantes y la época lluviosa o seca).
21. En cuanto al “Estado
crítico del recurso hídrico”:
§ No existe
congruencia entre el abordaje de ecosistemas y este tema, ya que bajo el
enfoque ecosistémico se abordarían los “sistemas fluviales” y no el “recurso
hídrico”, lo cual refleja un enfoque meramente utilitario y antropocéntrico del
agua. Bajo dicho enfoque no se aborda la dinámica natural del ciclo del agua,
visibilizando los acoplamientos entre las dinámicas de los sistemas fluviales
(cuencas, quebradas, cauces de ríos, deltas, estuarios, bahías) y las zonas
costero-marinas y mar abierto, entre otros.
§ El abordaje de los
impactos del cambio climático en relación al recurso hídrico, es bastante pobre
y superficial.
§ No se abordan los
problemas crecientes debido a la extracción pétrea (sin control efectivo del MARN),
ni los entubamientos de los ríos y quebradas, la amenaza de expansión de la minería
metálica, la política de modificación de los cauces de los ríos y del relieve
del país para el crecimiento urbano.
§ No se abordan los
impactos del cambio climático sobre los embalses hidroeléctricos, los cuales
estarían reduciendo los caudales de los ríos y la producción hidroeléctrica.
Tampoco, se abordan los impactos aguas debajo de la construcción de embalses
hidroeléctricos, como es el caso de la formación de arena en las playas, la
reproducción de especies, la dinámica de los ecosistemas, particularmente el
atributo de conectividad y flujo de la vida, lo cual debería constituir un tema
fundamental para el PREP por su enfoque en los ecosistemas y biodiversidad.
22. Respecto a la
subsección “Desordenada ocupación del territorio”:
§ El MARN se
auto-excusa de no haber promovido ni asegurado la incorporación de la variable
ambiental en los planes de ordenamiento y desarrollo territorial del nivel
nacional, regional y local; aduciendo la inexistencia de la Ley de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial (LODT). La excusa es impropia e inaceptable ya que
dichos planes se han estado elaborando y oficializando por parte del Viceministerio
de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), el cual generó planes de ordenamiento
y desarrollo territorial (PODT) para todos los departamentos del país, los
cuales podrían ser objeto de revisión y normatividad por parte del MARN.
Asimismo, algunas alcaldías tienen planes municipales de ordenamiento
territorial, los cuales no son ni normados y controlados por el MARN, a pesar
de su papel jerárquico y rector en la materia dentro del SINAMA de acuerdo a la
LMA.
§ No se aborda la
necesidad de incorporar los escenarios de cambio climático ya observado y
futuro en los PODT a cualquier nivel, a fin de considerar las manifestaciones,
efectos e impactos actuales y futuros del cambio climático en el ordenamiento y
desarrollo de los territorios, para
prevenir o reducir los riesgos derivados del cambio climático. Lo anterior,
tampoco se aborda para los planes de prevención y mitigación de desastres en
los diferentes niveles, de acuerdo a la ley del Sistema Nacional de Prevención
y Mitigación de Desastres (SINAPROC), ni se menciona el Plan Nacional de
Prevención y Contingencia Ambiental (Art.76 de la LMA). Un caso ilustrativo de
esta falencia es la ESAE que el MARN ha desarrollado a la fecha para el
proyecto FOMILENIO II, en la cual no se consideran los escenarios de elevación
del nivel del mar, ni de aumento de la temperatura superficial del mar, ni de
la salinización de tierras y acuíferos costeros, ni de retroceso tierra adentro
de la línea frontal del manglar, ni de los cambios en la dinámica hidrológica
de los deltas y cauces de los ríos, ni de la erosión y dinámica de las playas,
ni de cualquiera de los cambios climáticos proyectados en diferentes horizontes
de tiempo futuro, ya sea por los estudios realizados o que se deberían realizar.
§ No se ha cumplido
la obligación del MARN de emitir las directrices para velar y asegurar el
desarrollo de ESAE para todas las políticas, planes y programas de la administración
pública, y de aprobar y supervisar el cumplimiento de dichas directrices (Art.17
de la LMA).
23. En cuanto a “Escasa
cultura y responsabilidad ambiental”:
§ El abordaje es
superficial y pobre, ya que se omite el análisis del papel de la socialización en
la población humana, para inducirlo al consumismo y derroche de los recursos,
lo cual se promueve y ocurre en todos los niveles de la educación formal, en la
familia, organizaciones sociales y espirituales y en los medios de comunicación
social (radio, TV, cine, prensa escrita, publicidad, etc.).
§ No se abordan las
obligaciones internacionales del Estado salvadoreño a través del gobierno, en
materia de educación, sensibilización, concienciación y participación social, en
cuanto al tratamiento de las causas, efectos e impactos de los grandes
problemas mundiales socioambientales, como son el cambio climático, pérdida de
biodiversidad, sequía y desertificación de tierras, pérdida de humedales y
contaminación de océanos, extinción de especies, entre otros. En el caso del
cambio climático, el Art.6 de la CMNUCC y los Art.39 al 41 de la LMA, plantean
obligaciones en materia de educación y formación ambiental, concienciación y
participación social en la gestión ambiental del país.
24. Respecto a “Amenaza
climática creciente”:
§ La PMA omite
remitirse a los resultados ya generados por los numerosos estudios regionales y
nacionales, en materia de escenarios de cambio climático y de evaluaciones de
vulnerabilidad e impactos ante el cambio climático observado y proyectado a
futuro, así como a propuestas de marcos de política en materia de adaptación.
§ El enfoque adoptado
se restringe a los eventos climáticos extremos, usando como referencia
principal el informe especial sobre eventos extremos del IPCC, el cual constituye
un informe focalizado, complementario y relativamente marginal respecto al Cuarto
Informe de Evaluación del Cambio Climático del IPCC de 2007; y por
consiguiente, no tiene la integralidad ni el alcance adecuados para el tratamiento
holístico del cambio climático, ya que bajo este último se abordan las
dimensiones socioambiental, sociocultural, económico-financiera, científico-tecnológica
y ético-política del problema y de las medidas de respuesta.
§ El MARN plantea
como fundamento principal para el abordaje del cambio climático, las tormentas
tropicales, que en su gran mayoría se asocian a la ocurrencia de huracanes, y
se plantea que las tormentas han aumentado su intensidad y duración, y que han
cambiado su patrón de ocurrencia, pues hay más frecuencia en meses en los
cuales no solían ocurrir. Esto es un error ya que estos cambios no se podrían
explicar de manera aislada del conjunto de cambios del clima e ignorando los
cambios en los valores medios de las variables climáticas, pues ha habido una
década húmeda como parte de la variabilidad interdecadal que ha influido en los
niveles de lluvia. Asimismo, en materia de cambios en los patrones temporales
de ocurrencia de los huracanes, no hay consenso científico de que éstos hayan
cambiado, solamente en el aumento de su intensidad.
§ La observación
sistemática adoptada y promovida por el MARN no concibe la observación del
cambio climático abordando todos los componentes del sistema climático
(atmósfera, hidrosfera, ecosistemas terrestres, acuáticos y marinos, geosfera y
criosfera[3]),
ya que ni siquiera se han identificado las variables y parámetros relevantes
para tal efecto en los diferentes sistemas naturales y humanos. Por lo tanto, el
MARN no está monitoreando y mucho menos evaluando y publicando estudios
relevantes sobre el comportamiento, evolución y proyección futura de dichas
variables y parámetros, como son: cambios en las temperaturas media, máxima,
mínima y absolutas, cambios en la temperatura superficial del mar y en los
patrones de las corrientes marinas, aumento del nivel del mar, salinización de
acuíferos por intrusión de agua marina, retroceso tierra adentro de la línea frontal
del manglar, análisis de la intensidad de la brisa marina, dinámica de los ecosistemas
forestales, costero-marinos, deltas, cauces de los ríos, dinámicas de
poblaciones de diversas especies, lo que incluye las migratorias.
§ Los mapas dinámicos
de riesgos planteados por el MARN no incluyen escenarios de cambio climático ya
observado y proyectado a futuro, lo cual es una falencia para los PODT, ESAE y
EIA. Tal es el caso de FOMILENIO II, cuya ESAE no incluye los escenarios de
cambio climático, y por lo tanto, no aborda los riesgos actuales y futuros
derivados de la elevación del nivel del mar, entre otros cambios del clima, ni
los impactos derivados de éstos sobre la infraestructura, ecosistemas,
dinámicas naturales y asentamientos humanos. Otro caso es el proyecto de Estrategia
Nacional de REDD-plus, presentado por el MARN ante el Fondo Cooperativo de
Carbono Forestal (FCPF) del Banco Mundial (BM), que tampoco se basa en
evaluaciones de impactos del cambio climático ni sobre los ecosistemas ni sobre
los bosques o ecosistemas forestales, ignorando el aumento de plagas,
enfermedades, incendios, marchitez y degradación que sufrirían dichos
ecosistemas como consecuencia del cambio climático y su variabilidad asociada,
y por ende, la Estrategia de REDD-plus no se sustenta en una evaluación
integral de las proyecciones futuras de los ecosistemas forestales, y podría
sobre-estimar el potencial de carbono forestal y subestimar los niveles de riesgo
de incumplimiento para los actores involucrados en dichas acciones, ocultando las
amenazas locales potenciales, amén de las mundiales.
§ El precario sistema
actual de observación del clima, no se ha basado ni se vincula con el Diagnóstico
y Plan de Fortalecimiento de los Sistemas de Observación del Clima[4],
elaborado 2002 para la región centroamericana y el Caribe, bajo los auspicios
de la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Sistema Mundial de
Observación del Clima (GCOS) y el apoyo de los Servicios Meteorológicos e
Hidrológicos y las Unidades de Cambio Climático de ambas regiones, bajo los
criterios y orientaciones del proceso multilateral de la CMNUCC. Lo anterior es
una falencia importante, ya que está limitando la vinculación y contribución
del país al GCOS, y de los apoyos que eventualmente podrían surgir en el marco
de dicha iniciativa y del proceso multilateral referido.
§ Los Sistemas de Alerta
Temprana (SAT) se restringen a algunas de las amenazas y variables hidrometeorológicas,
cuando deberían considerarse la amplia gama de amenazas derivadas del cambio climático
y asociadas a los cinco componentes del sistema climático de la tierra; al
igual que las socioambientales y antrópicas (derrames de petróleo, madurantes
aéreos usados en el cultivo de la caña de azúcar y contaminantes como el plomo,
mercurio y arsénico).
§ El marco conceptual
para el abordaje y tratamiento del cambio climático en esta sección y a lo
largo de todo el documento de la PMA, es erróneo y ambiguo, tal como se plantea
en el numeral 5 de la sección A relativa a los aspectos generales de este
documento. Este problema tiene graves repercusiones, ya que si el marco
conceptual está equivocado, tanto el diagnóstico como las líneas de acción de
la PMA están mal sustentados, y son incoherentes con respecto a los criterios y
orientaciones emanados del IPCC y adoptados en Cancún y Durban en materia de las
mejores políticas y medidas para la adaptación y mitigación del cambio
climático.
§ Se enfatiza en que
los mayores impactos para la agricultura provienen de las variables climáticas,
invisibilizando los otros factores socioambientales y económicos, como es la
estructura agraria, los sistemas, tecnologías y malas prácticas impuestas durante
el impulso y consolidación de la Revolución Verde, así como las políticas
públicas de liberalización económica aplicadas al sector agropecuario, que han
prevalecido en el ámbito nacional y del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA) y promovidas por los gobiernos sucesivos.
D. Objetivos de la PMA 2012
25. El objetivo general
de la PMA es deficiente y al plantear “revertir la degradación ambiental y
reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático”, restringe su alcance al
tratamiento de la vulnerabilidad frente al cambio climático, dejando de lado no
solo el abordaje de la amenaza del cambio climático sino de las otras amenazas
socioambientales y antrópicas que la LMA aborda apropiadamente; y no refleja el
tratamiento de la gama de problemas y necesidades prioritarias de acuerdo a los
resultados de las consultas públicas.
26. Tanto el objetivo
general como los específicos de la PMA deberían plantearse en términos de
impactos positivos en la calidad ambiental y dinámicas naturales, y no a nivel
de gestión tal como se han planteado la mayoría de objetivos; y sobre la base
de un diagnóstico integral que incluya los resultados de las consultas
públicas.
27. Los objetivos
específicos son inconsistentes entre sí, ya que son de jerarquías y naturalezas
diferentes, tal es el caso de los objetivos que se refieren al impacto que se
esperaría en el ambiente o ecosistemas (ej: revertir la insalubridad ambiental
y revertir la degradación de los ecosistemas y paisajes), y otros se refieren
al impacto en la gestión ambiental (ej: gestionar de manera sostenible el
recurso hídrico, fomentar una cultura de responsabilidad y cumplimiento ambiental,
ordenar ambientalmente el uso del territorio y reducir el riesgo climático).
28. En lo que se refiere
al objetivo específico “reducción del riesgo climático”, éste es sumamente
limitativo pues debería plantear la prevención y reducción de los riesgos
ambientales mediante la prevención y reducción de la gama de amenazas
ambientales y de la vulnerabilidad en todas sus dimensiones, incluyendo la
ambiental, social y económica, a fin de contribuir al logro de la
sustentabilidad integral de la sociedad salvadoreña y su territorio.
29. Los objetivos de la
PMA no se han basado en los principios ecológicos para la restauración de
ecosistemas, a fin de sustentar científicamente las acciones encaminadas a
revertir la degradación ambiental y la reducción de la vulnerabilidad ante el
cambio climático. Los principios ecológicos debieron haber sido incluidos en el
proceso de consulta y retomados en la PMA, para sustentar apropiadamente la
identificación y priorización de los criterios e indicadores para la
restauración ambiental. Lo anterior, en ausencia de la ENMA, la cual tendría
que considerar dichos principios y criterios para definir objetivos
estratégicos, hacia los cuales tendrían que apuntar las líneas prioritarias de
acción, las acciones concretas, los programas institucionales pertinentes y las
metas calendarizadas de la PMA.
E. Líneas prioritarias de acción
30. Aunque las líneas
prioritarias de acción se han definido en respuesta a los problemas
prioritarios identificados por el MARN y en función del logro de los objetivos
específicos, y más allá de las inconsistencias entre estos últimos, que han
sido transferidas a las líneas de acción; existen incoherencias entre algunas
de éstas y el objetivo específico al cual corresponden. Tal es el caso del
objetivo específico “reducción del riesgo climático” y la línea de acción “adaptación al cambio
climático y reducción de riesgos”, ya que el alcance de esta última sería mayor
que el del objetivo específico respectivo.
31. Aunque en la línea
de acción “adaptación al cambio climático y reducción del riesgo” se hace
referencia explícita al cambio climático, en su desarrollo no se abordan ni las
manifestaciones ni los impactos observados y proyectados del cambio climático,
lo cual profundiza el problema de la coherencia interna entre los objetivos de
la PMA.
32. En cuanto a “Restauración
y conservación inclusivas de ecosistemas”:
§ Los tres
componentes del PREP se plantean como instrumentos de ejecución del Plan de Adaptación
Nacional (PAN), y se omite extrañamente hacer referencia alguna a su estrecha
vinculación con el proyecto presentado ante el FCPF del BM[5]
para desarrollar y ejecutar eventualmente una Estrategia Nacional de REDD-plus.
Dichos componentes son:
(a) Agricultura resiliente al clima y amigable con la biodiversidad:
- En este
componente se plantea la “transformación gradual pero radical” de las prácticas
agrícolas, sin distinción de escala y sin considerar las diferencias existentes
entre los agricultores en el punto de partida o línea de referencia, en materia
de: (i) capacidades humanas, (ii) condiciones agro-biológicas y ambientales, (iii)
saberes y prácticas ancestrales o locales, y (iv) objetivos, prioridades y
requerimientos para los diferentes tipos de sistema de cultivo, productos y
actores involucrados. En este componente se omite hacer referencia a los
compromisos nacionales de desarrollar acciones de adaptación ante el cambio
climático en los sectores vulnerables como el agrícola, y acciones de reducción
de emisiones de GEI en los sectores emisores como el sector agricultura, estas
últimas deberán subordinarse sinérgicamente a los objetivos estratégicos que
regirían al PAN, una vez sea desarrollado. Es de hacer notar que la forma en
que este componente ha sido concebido, abre la puerta para que el cultivo de caña
de azúcar se establezca sin importar su destino, lo que incluye la fabricación
de biocombustibles; lo cual plantea tres problemas mayores: (i) los vínculos
causales entre la expansión del cultivo de caña de azúcar y la deforestación, (ii)
los impactos negativos de dicha expansión en la seguridad alimentaria y oferta
de medios de sobrevivencia rurales, y (iii) por contribuir eventualmente a la
mitigación se generaría mayor vulnerabilidad y desadaptación ante el cambio
climático, y por ende se entraría en franca contradicción con el enfoque de
“mitigación basada en la adaptación” (MbA) propuesto por el MARN en el marco
del PREP y planteado en el proyecto de Estrategia Nacional de REDD-plus
presentado por el MARN al BM y sobre el cual curiosamente la PMA no hace
referencia alguna.
- Se enfoca en los
impactos de la variabilidad climática en la agricultura, y plantea la
adaptación sin considerar el cambio climático. De tal manera que las opciones
de adaptación encaminadas a la innovación y desarrollo tecnológico,
investigación de nuevas especies y variedades más resistentes a plagas,
enfermedades y condiciones más extremas de sequía y humedad, no serían
considerados dentro de un eventual PAN.
- Todas las medidas
propuestas como “adaptación”, ya han sido adoptadas o están en ejecución en el
marco de diferentes instrumentos de ejecución de las políticas públicas:
planes, programas y proyectos, tales como la LMA, la Estrategia Nacional
Forestal, la LANP, entre otras, etc.
(b) Desarrollo sinérgico de infraestructura física y
natural:
- No se vincula
esta sección a los PODT ni a los Permisos Ambientales que se otorgan y
transforman el territorio causando vulnerabilidad y amenazas socioambientales. Las
transformaciones e impactos territoriales resultantes de megaproyectos de
infraestructura física y natural, son prácticamente irreversibles y no se
revierten con reforestación o manejo de suelos, tal como pareciera plantearse
en la PMA.
- No se plantea de
manera visibilizada la actual expansión urbana, tanto horizontal como vertical
hacia las montañas, que generan vulnerabilidad ambiental y amenazas
socionaturales adicionales.
(c) Restauración/conservación inclusiva de ecosistemas:
- Dado que la PMA no
hace la necesaria distinción conceptual entre ecosistemas naturales y
“agro-ecosistemas”, ambas categorías se abordan y tratan bajo los mismos
objetivos de restauración; lo cual no tiene sustentación científica, ya que los
ecosistemas naturales deben tener objetivos de restauración más rigurosos, al
incluir atributos de estructura, composición y funciones; mientras que los “agro-ecosistemas”
y otros sistemas arbóreos urbanos, podrían restaurarse únicamente con objetivos
de rehabilitación de sus funciones. El error conceptual señalado, tiene
implicaciones de política muy graves, ya que podría conducir a que se plantee
que los procesos de rehabilitación de “agro-ecosistemas” pueden ser
considerados como acciones de restauración; lo cual abriría la puerta para que
acciones de rehabilitación que incluyan sistemas con especies foráneas y/o
plantaciones mono-específicas (agrícolas y forestales), pudieran ser
consideradas procesos restaurativos. Lo anterior, sería un error de política,
ya que los procesos de restauración ecosistémica incluyen necesariamente la
conservación y restauración de la estructura, composición y funciones.
- En la PMA los
territorios son descritos como mosaicos complejos que incluyen parches de todo
tipo de ecosistemas fuertemente conectados, pero sin adoptar un marco
conceptual apropiado de territorio ni de paisaje; y sin determinar aspectos tan
complejos como son la conectividad, los corredores biológicos y las áreas de
amortiguamiento e influencia, ni describir los arreglos espaciales y temporales
que han contribuido a determinar el paisaje natural y al intercambio de materia
y energía entre los parches; y sin analizar los enfoques de manejo de recursos
naturales que el país podría implementar a nivel de territorios según sus
circunstancias nacionales, objetivos y prioridades, como son: cuencas hidrográficas,
manejo ecosistémico, bosque modelo o reservas de biosfera, entre otros.
- Aunque este
componte del PREP se refiere formalmente a la restauración y conservación
inclusiva de ecosistemas, en la PMA no se plantean acciones de restauración a
la escala de territorios ni de paisajes naturales. El PREP retoma medidas de
restauración aisladas dentro de cada tipo de parche del mosaico, ya sea para
agro-ecosistemas, sistemas de infraestructura natural y ecosistemas priorizados
(manglares, playas, humedales y bosques); y se llega a plantear que para la
“transformación” de paisajes y territorios se considerará la posibilidad de
realizarlo bajo un enfoque de cuencas hidrográficas, distorsionando el enfoque
territorial y de paisaje natural y violentando las dinámicas propias de dichas
categorías que el PREP estaría llamado a promover. De igual manera, no se
consideran los aspectos relacionados con los límites territoriales de los
países, lo cual sería necesario para la efectividad de cualquier enfoque de manejo
de sistemas naturales o artificiales.
- No se consideran
los impactos de la elevación del nivel del mar, ni el aumento de la temperatura
superficial del mar, en los manglares, dinámicas de los ríos y deltas; ni de la
acidificación del agua marina en los pastos marinos y arrecifes, así como en
las diversas especies marinas. Esta falencia tiene repercusiones graves ya que
el MARN está gestionando recursos para ejecutar el proyecto Estrategia Nacional
de REDD-plus en el marco del PREP y bajo el enfoque de MbA, sin considerar un
diagnóstico que incorpore los impactos del cambio climático sobre los
ecosistemas forestales, manglares, agricultura, zona costero-marina, arrecifes
y pastos marinos.
- No se consideran
los impactos del cambio climático en los diversos ecosistemas, como los humedales,
sistemas fluviales (ej: ríos, quebradas y lagos), ni tampoco los impactos sobre
dichos ecosistemas a causa de los megaproyectos como la minería, turismo
depredador, autopistas, embalses hidroeléctricos, plantas térmicas, etc.
- Desde la entrada
en vigencia de la LMA en 1998, el SINAMA no ha sido considerado ni activado
para el logro de los objetivos de la Estrategia Nacional de Biodiversidad BD,
dentro de la cual se enmarca el PREP en virtud de los compromisos
internacionales ante la Convención de las Naciones Unidas de Conservación de la
Biodiversidad. Tampoco se aborda el papel del SINAMA en el PREP para asegurar
la “inclusividad” planteada. En lo que respecta al cambio climático, ya desde
2001, desde el ámbito técnico se había planteado al SINAMA como el espacio
interinstitucional para el abordaje efectivo del cambio climático[6], lo cual nunca fue
adoptado por los titulares de los gobiernos sucesivos, incluyendo al actual.
- La PMA no
profundiza ni caracteriza el término “inclusivo” propuesto para la restauración
y conservación de los ecosistemas, ya que para el caso de las comunidades
indígenas, “inclusión” podría significar “asimilación”, que es una forma de
exterminio cultural y no un reconocimiento de la diversidad de saberes,
mediante políticas y medidas interculturales en salud, educación, justicia,
producción económica y manejo de los recursos naturales. Por otra parte, el
carácter inclusivo de la restauración y conservación de los ecosistemas, remite
a la participación social en todas las fases del ciclo de las políticas públicas
en materia de biodiversidad, cambio climático, lucha contra la desertificación
y la sequía, y humedales; lo que debería incluir la concepción, implementación,
seguimiento y evaluación de dichas políticas y de sus instrumentos de ejecución,
como son las estrategias, planes, programas y proyectos. Lo anterior no debería
restringirse a las meras consultas, las cuales hasta la fecha ni siquiera han respetado
el principio derivado del derecho internacional, referido al consentimiento
libre, previo e informado[7], como ha sido el
caso durante el proceso de diseño, en la fase de concepción del proyecto de
REDD-plus a iniciativa del MARN, el cual fue inconsulto, poco transparente y
manejado con secreticidad.
- La
invisibilización del tema de ANP como parte fundamental de los ecosistemas
representativos del país, constituye un claro retroceso con respecto a la
Política Nacional de Medio Ambiente 2000, la cual consideraba entre sus
lineamientos estratégicos ampliar el SANP mediante la incorporación de los
ecosistemas frágiles, áreas de propiedad privada, municipal e institucional, e
incentivar la protección, restauración y manejo sostenible de los bosques
primarios y secundarios del país. En contraste, la PMA 2012 no menciona en
ninguna de sus líneas prioritarias de acción al SANP, a pesar de que por
mandato de la LMA el MARN tiene la responsabilidad de “velar por la aplicación
de los reglamentos y formular las políticas, planes y estrategias de
conservación y manejo sostenible de estas áreas, promover y aprobar planes y
estrategias para su manejo y administración y dar seguimiento a la ejecución de
los mismos” (Art.78). Además, se ignora por completo la existencia de la LANP,
la cual designa al MARN como la autoridad competente para conocer y resolver
toda actividad relacionada con las ANP y los recursos que éstas contienen.
- La PMA no plantea
el concepto de ecosistema ni de paisaje natural en el marco del PREP y tampoco plantea
la forma en que los tres componentes de dicho programa, contribuirían a su
restauración. Por otra parte, no se abordan los mecanismos para lograr
restaurar y conservar los ecosistemas y paisajes a una escala nacional con
territorios continuos y cuencas completas. Es de hacer notar que el MARN no ha
sido efectivo en manejar, conservar y restaurar las ANP que directamente se
encuentran bajo su responsabilidad, entre ellas los bosques salados o manglares
y los humedales declarados como Sitios Ramsar, y cuyo manejo sería mucho más
simple que el manejo de ecosistemas y paisajes.
- Las medidas
propuestas en esta línea prioritaria de acción están orientadas a prevenir o
mitigar los efectos, y no abordan las causas fundamentales que originan la
degradación ambiental de los ecosistemas y paisajes. Por consiguiente, no se
definen acciones apropiadas para incidir en la reducción de los factores
causales de la dinámica creciente de degradación ambiental, tal es el caso de: (i)
la ausencia de una buena gobernanza ambiental y forestal; (ii) la falta de
educación y conciencia ambiental de los diferentes sectores y actores sociales;
(iii) la falta de ordenamiento ambiental de los territorios; (iv) el
incumplimiento por parte de las diferentes instituciones gubernamentales de
incorporar la variable ambiental en todas sus estrategias, políticas, planes,
programas y proyectos, mediante las ESAE y las EIA; y (v) la falta de
aplicación plena de la LMA, lo cual ha generado una gestión ambiental débil y
permisiva. Asimismo, la falta de medios de sobrevivencia, particularmente el
acceso a la tierra y sus recursos por parte de las comunidades rurales e
indígenas, ha exacerbado las presiones sobre los bosques y ANP, incrementando
la vulnerabilidad ambiental ante el cambio climático.
33. Saneamiento y gestión
integrada de los recursos hídricos:
§ El tema del
saneamiento ambiental es más restringido en alcance respecto al abordaje de la
LMA vigente que aborda la “calidad ambiental” en todas sus dimensiones, lo que
representa un retroceso del marco normativo. Muchos de los problemas
ambientales identificados durante las consultas públicas se refieren a aspectos
que van más allá del mero saneamiento ambiental, tal es el caso del riego aéreo
de madurantes y quemas en el cultivo de caña de azúcar, el uso indiscriminado
de plaguicidas y otros agroquímicos contaminantes en la agricultura, la contaminación
del océano, suelos y atmósfera por desechos, minería metálica, industria,
agroindustria y transporte vehicular, entre otros.
§ En esta sección
debería abordarse el tema de los INGEI y de las NAMAs, visibilizando los
beneficios derivados de la reducción de dichos gases, ya que las acciones para
la mitigación mundial del cambio climático que se podrían emprender, conllevan
beneficios colaterales para el mejoramiento de la calidad ambiental local y
nacional. Tal es el caso de las medidas para la reducción de las emisiones del
sector desechos, las cuales contribuirían al mejoramiento de la calidad del
agua de los ríos y acuíferos, a la salud humana, al saneamiento ambiental de los
asentamientos humanos aledaños a las quebradas, entre otros.
§ El abordaje de
estos temas no se ha vinculado a los PODT, y el enfoque adoptado es
eminentemente ingenieril, es decir, de contención de la dinámica fluvial
mediante obras de infraestructura física/natural, transgrediendo los umbrales
críticos de las dinámicas naturales, en detrimento de la resiliencia natural de
los sistemas naturales, y por ende reduciendo su potencial de adaptación ante
el cambio climático.
§ Otros aspectos que
se proponen y plantean como medidas de acción, ya han sido abordados en la LMA vigente
(ej: organismos de cuenca) y no han sido efectivos en términos de impactos en
las dinámicas naturales. En el planteamiento no se analizan las causas ni se
proponen opciones sustentadas para mejorar la efectividad, considerando el
respeto a los umbrales críticos naturales, en el contexto del cambio climático
actual y futuro.
34. Dimensión ambiental en el ordenamiento
territorial (OT):
§ La incorporación de
la dimensión ambiental se aborda de manera limitativa a los PODT, cuando en la
LMA vigente ha sido conceptualizada en un sentido amplio; tal es el caso de los
procesos de elaboración de EIA y ESAE, los cuales le corresponde al MARN
normar, vigilar, asegurar, controlar y sancionar. En el caso de las ESAE, el
MARN no ha asumido su mandato.
§ En esta sección el
MARN acepta el incumplimiento de sus mandatos legales de elaborar las
directrices ambientales para la elaboración de los instrumentos enumerados a
continuación, planteando que se trata de “tareas pendientes”, como son: i) PODT[8]
y PODT de la franja costera[9];
ii) ESAE, y iii) Fortalecimiento e integración de los Sistemas de Información
Geográfica (SIG) territorial y articulación de las capacidades técnicas, de
cara al funcionamiento del SINAMA y del Consejo Nacional de ODT, que sería
eventualmente constituido con la entrada en vigencia de la nueva LODT.
§ En lo que respecta
al literal (d) anterior, el MARN no ha realizado esfuerzos de acercamiento y
trabajo sinérgico con respecto a varias de las instituciones afines. Tal es el
caso de la Secretaría de Asuntos de Vulnerabilidad (antes Dirección General de
Protección Civil) y del conjunto de instituciones que integran el SINAPROC.
Tampoco lo ha realizado con el Centro Nacional de Registros (CNR) en materia de
SIG y de la cartografía requerida para el fortalecimiento del sistema nacional
de observación del clima, entre otros.
§ No se aborda el cambio
climático de manera explícita, mostrando una falencia importante al omitir
referencias a la necesidad de desarrollar los escenarios de cambio climático
actual y proyectado a futuro, y los escenarios de efectos e impactos asociados al
cambio climático para diferentes sistemas naturales y humanos, y sectores
socioeconómicos. Esto es una tarea fundamental para el desarrollo e
implementación de: i) los PODT a distinto nivel, y de ii) los planes de
prevención y mitigación de desastres desde el ámbito nacional y departamental,
hasta el municipal y local, tal como lo establece la ley del SINAPROC.
35. Responsabilidad y
cumplimiento ambiental:
§ El contenido y
abordaje de esta sección no es congruente con los objetivos de la PMA, ya que pareciera
fuera de contexto y desvinculado del entorno de políticas en la materia, tanto
del ámbito nacional como regional e internacional.
§ No se hace
referencia al cambio climático ni a los compromisos y obligaciones internacionales
en materia de educación y concienciación de la sociedad, derivados del art.6 de
la CMNUCC, lo cual es también válido para las otras convenciones multilaterales
ambientales, particularmente para las que fueron suscritas en la Conferencia
sobre Ambiente y Desarrollo, en Río de Janeiro en 1992. Tampoco se hace
referencia a la estrecha vinculación que de acuerdo a dichas convenciones
debería hacerse entre una mayor conciencia ambiental y un mayor grado de
participación social en todas las fases de elaboración, seguimiento, ejecución
y evaluación de las políticas públicas en materia de cambio climático,
biodiversidad, lucha contra la desertificación y la sequía, conservación de
humedales, entre otras.
§ No se aborda el
problema del consumismo y derroche de los recursos finitos del planeta, y por
consiguiente, de manera implícita no se cuestiona el paradigma del crecimiento
ilimitado de la producción y el consumo, restringiéndose a planteamientos como
“producción limpia” y “consumo responsable”, muy a tono con el léxico de las
“inversiones verdes”, el cual fue severamente cuestionado durante el proceso
preparatorio de la Conferencia que tuvo lugar en Río en mayo de 2012.
§ No se aborda el
tema de la necesaria “transparencia en la gestión pública”, de acuerdo a la
legislación vigente, ni la necesaria vigilancia de la sociedad sobre ésta,
mediante la exigencia de la rendición de cuentas pública, sobre la base de las
mejores prácticas en la materia y en el marco de los mandatos legales en todos
los ámbitos conforme al estado de derecho.
36. Adaptación al cambio
climático y reducción de riesgos:
§ El planteamiento del
PAN esbozado en la PMA no se enmarca ni vincula al mandato de la LMA
(Art.47(c)) que obligan al MARN a desarrollar y ejecutar el Plan Nacional para
el Cambio Climático. Tampoco se hace referencia a los compromisos y
obligaciones internacionales derivados de la CMNUCC y de los Acuerdos de Cancún
y Durban; lo cual significa la no observancia del marco legal nacional e
internacional, y de las orientaciones científico-técnicas y criterios adoptados
oficialmente por los Estados, como son: el Marco de Adaptación, el Comité de
Adaptación y el Programa de Trabajo en Adaptación acordados en Cancún y Durban,
el Programa de Nairobi sobre vulnerabilidad, impactos y adaptación, entre
otros.
§ No se plantea el
marco conceptual en el cual se sustentan las medidas de adaptación ante el
cambio climático, ni los criterios emanados del Acuerdo de Cancún, de la
Plataforma de Durban y del IPCC en materia de adaptación, todo lo cual deberá
ser la base de sustentación para la definición de los objetivos estratégicos,
componentes y líneas de acción prioritarias del PAN. La observancia de las
orientaciones conceptuales y metodológicas adoptadas oficialmente para la
adaptación, son indispensables para asegurar la elegibilidad del país en la
gestión de recursos financieros y apoyo técnico y tecnológico para la adopción
de sistemas, procesos, tecnologías y buenas prácticas para la adaptación.
§ No se plantea la
necesidad de que la mitigación del cambio climático se subordine sinérgicamente
a la adaptación ante el cambio climático, a fin de prevenir mayores
vulnerabilidades y desadaptación climática. Dicha premisa es fundamental para el
desarrollo e implementación apropiada y efectiva de cualquier Estrategia
Nacional ante el Cambio Climático (ENCC) o Plan Nacional de Cambio Climático (PNCC)
y del PAN, y no observancia podría generar incoherencia entre los instrumentos
de política y los objetivos estratégicos, y producir los efectos inversos; tal
es el caso de las Estrategias de REDD-plus (y su enfoque de MbA) y de los
programas de biocombustibles, los cuales al ser abordados e implementados fuera
del marco estratégico para la adaptación, podrían generar mayores
vulnerabilidades y desadaptación ante el cambio climático.
§ Dentro de las
acciones de adaptación, para el sector salud pública, se plantea el monitoreo
bioclimático, el cual se refiere a la variabilidad climática solamente, y no se
hace referencia a la identificación de las variables y parámetros relevantes
para el cambio climático. El sistema de monitoreo de variables climáticas
relevantes para la salud humana tendrían que vincularse al sistema nacional de
observación del clima, lo cual no es mencionado en la PMA, y estar vinculado a
líneas y programas específicos sobre los impactos del cambio climático en la
salud pública, lo que incluiría estrategias y planes para la adaptación climática.
§ Se plantea al PREP
como un instrumento a incorporarse en el diseño e implementación de un futuro
PAN; sin embargo se omite plantear que de manera prematura, el PREP ya ha sido
planteado como uno de los instrumentos privilegiados de ejecución del proyecto
de Estrategia Nacional de REDD-plus. La secuencia lógica y temporal, así como el
énfasis de los esfuerzos y recursos institucionales asignados por el MARN dentro
del proceso de planificación del marco nacional de política de cambio
climático, reflejan que se ha dado mayor prioridad a instrumentos de jerarquía
muy inferior a la ENMA, su plan de acción, a la ENCC y PNCC y al PAN. El MARN
se ha focalizado en la gestión de la Estrategia Nacional de REDD-plus, que no
es más que un instrumento subsectorial de reducción de emisiones del sector “uso
de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura”, en detrimento de los
instrumentos de política que definen el marco estratégico nacional ante el
cambio climático, lo cual ya está generando incoherencias e inconsistencias que
podrían provocar mayores vulnerabilidades y desadaptación de las poblaciones
humanas, ecosistemas y sectores socioeconómicos, tales como la expansión de la
caña de azúcar destinada a la fabricación de biocombustibles, la adopción de esquemas
de REDD-plus y la implementación de proyectos de “mega-inversiones verdes” de
la zona costera y marina del país, que incluirían turismo convencional,
autopistas, ampliación del aeropuerto, urbanizaciones residenciales y
comerciales, centros recreativos, agroindustria, instalaciones deportivas en la
parte marina de la plataforma continental y un astillero para reparación de
barcos en el golfo de Fonseca (ej.: el proyecto FOMILENIO II). Dichas
inversiones serían potabilizadas bajo la etiqueta de “infraestructura natural”
en el marco de los criterios flexibles y difusos planteados por el PREP, en
detrimento de la expansión de los cultivos de granos básicos, horticultura y
frutales que constituyen la base para la seguridad y soberanía alimentaria y
nutricional del país; y contraviniendo los derechos de las comunidades y
pueblos indígenas a accesar, usar, usufructuar y poseer sus tierras y
territorios, en virtud del derecho indígena internacional.
§ Se han identificado,
sin sustentación conceptual ni metodológica, los eventuales componentes que
podría incluir el PAN, sin contar para tal efecto con las evaluaciones
requeridas sobre las manifestaciones e impactos del cambio climático en los
diferentes sistemas humanos y naturales de El Salvador. Dicho abordaje no está sustentado
y no asegura la coherencia y consistencia requeridas entre dichos componentes y
los objetivos estratégicos de una ENCC o del PNCC, los cuales se tendrían que definir
previamente y sustentar sobre la base del mejor conocimiento científico disponible
en el marco del proceso multilateral de cambio climático. Los componentes
propuestos por el MARN son una mezcla de aspectos desarticulados correspondientes
a diferentes categorías y niveles de planificación, lo que incluye instrumentos
de ejecución de política, componentes, temas y sectores. Lo anterior, refleja
un planteamiento improvisado, falto de sustentación científico-técnica y
ausencia de de las mejores prácticas de planificación, tal como han sido adoptadas
en el marco del proceso multilateral de la CMNUCC. La miscelánea de aspectos
referidos de manera impropia como “componentes” es la siguiente:
(a) Atlas dinámico de riesgos (como soporte
informático):
- No incorpora los
escenarios de cambio climático ni de impactos actuales ni futuros, indispensables
para definir las medidas de adaptación en los diferentes sistemas naturales y
humanos, considerando la distribución espacial y temporal de dichos cambios e
impactos. Tampoco se vincula explícitamente con el sistema nacional de
observación del clima (que incluya los cinco componentes del sistema climático
de la tierra), ni con los PODT ni los instrumentos de ejecución de la política
de cambio climático, como es la ENCC, el PNCC y el PAN.
(b) Manejo de agua e infraestructura hidroeléctrica:
- Se plantea como
un problema la estacionalidad de la lluvia, cuando ésta es parte del clima
normal, y aunque se evidencia la desadaptación de la sociedad a su clima normal
o de referencia, esto no es reconocido y mucho menos visibilizadas las causas,
de las cuales la mayoría residen en las políticas públicas prevalecientes y
vigentes. Sobre esa base la PMA propone aumentar la resiliencia (la cual se vincula
a la variabilidad climática), y no se aborda el cambio climático ni la
adaptación a éste, a pesar de ya existir estudios sobre los impactos del cambio
climático proyectado en la producción hidroeléctrica del país.
(c) Ordenamiento territorial (OT):
- Esta herramienta
técnica debería constituir un eje central para el PAN y el PNCC, sin embargo,
se aborda de manera muy superficial, sin incorporar la necesidad de desarrollar
los escenarios de cambio climático y sus diversos impactos en el territorio,
ecosistemas, poblaciones y sistemas humanos, y sectores socioeconómicos. Dicha
falencia plantea serias deficiencias para el abordaje de los planes de ODT, EIA
y ESAE, ya que se están subestimando los riesgos actuales y futuros en términos
de daños y pérdidas debido al cambio climático. Tales como los casos
emblemáticos del megaproyecto FOMILENIO II, el Programa de Agricultura Familiar
(PAF) y el proyecto del MARN de Estrategia Nacional de REDD-plus.
(d) Asentamientos humanos
- Este aspecto
constituye un área temática, y en el abordaje planteado no se vincula con los
PODT ni con el PAN ni otro instrumento de política de cambio climático,
restringiendo el enfoque a la incorporación de la variable climática en el
diseño arquitectónico, a la búsqueda de materiales de construcción más
apropiados y a la reducción de riesgos. No se aborda el problema de los
asentamientos humanos a riesgo desde la dimensión socioambiental y económica de
las poblaciones humanas más desposeídas y en desventaja económica y marginación
social, a fin de tratar dicho problema de manera integral bajo un enfoque
interinstitucional, intersectorial e intercultural.
(e) Saneamiento ambiental y salud
- El tema “saneamiento
ambiental” es limitativo respecto al abordaje de la LMA, en la cual se aborda
la “calidad ambiental”, lo que incorpora un alcance más amplio del ambiente y
no el mero saneamiento. La salud humana es un área temática, sistema humano o
sector socioeconómico, que ha sido abordado sin incorporar las manifestaciones
ni los impactos del cambio climático, lo cual plantea serias falencias para la
definición de medidas de adaptación que sean pertinentes y prioritarias.
(f) Educación, desarrollo de capacidades e
investigación:
- El tema es
abordado de manera superficial, incoherente e inconsistente con el diagnóstico,
objetivos y líneas de acción. Se plantea el rescate y adopción del conocimiento
local para la adaptación sin mayor sustentación y marco de referencia, y se
omite hacer referencia al conocimiento y saberes ancestrales, ignorando la
existencia de los pueblos y comunidades indígenas de El Salvador. Tampoco se
visibilizan los abordajes o modalidades para el desarrollo de las capacidades y
fortalecimiento de la investigación para la adaptación, y no se hace referencia
alguna a la innovación ni a la experimentación tecnológica.
(g) Recursos renovables de energía
- Este aspecto se plantea
sin vinculación alguna con los compromisos y obligaciones del Estado
salvadoreño de desarrollar y actualizar periódicamente INGEIs y NAMAs. El
cumplimiento de estas obligaciones conlleva la creación y movilización de
muchas y complejas capacidades nacionales humanas e institucionales y de
diversos recursos técnicos y financieros. Dichos instrumentos de políticas
deben ser oficializados, divulgados y presentados ante la secretaría de la
CMNUCC para su publicación internacional, y ser objeto de revisiones
independientes, de un registro internacional, actualizaciones bianuales, de un MRV
internacional y de evaluación y consulta internacional; todo lo cual conlleva
enormes costos y esfuerzos nacionales.
(h) Integración de la variable climática en el presupuesto:
- Este aspecto
podría ser un indicador del grado de institucionalización del tema del cambio
climático en la administración pública, y no un componente del PAN. La mera
institucionalización no necesariamente refleja un fortalecimiento de las capacidades
nacionales para abordar el tema del cambio climático, ya que de tratarse de
préstamos, esto podría generar mayor vulnerabilidad del país debido a las
condiciones de pago asociadas a dichos préstamos.
(i) Financiamiento climático:
- Se plantea la
necesidad de movilizar recursos financieros para la ejecución del PAN, sin hacer
referencia alguna a los instrumentos financieros ya existentes dentro del
proceso multilateral, como es el Fondo de Adaptación, el GEF y el Fondo
Especial de Cambio Climático, o los mecanismos negociados en Cancún, como es el
Fondo Verde del Clima; y se plantea explícitamente la necesidad de “evitar los
préstamos”. Al respecto, a partir de 2009, los recursos financieros asignados y
disponibles en el GEF para El Salvador[10], o fueron
congelados o están inmovilizados en gran medida, ya que no han sido gestionados
por el MARN a pesar de las necesidades financieras para la ejecución del PAN. Al
mismo tiempo, durante el primer semestre de 2012, la Asamblea Legislativa
ratificó el préstamo Programa Integral de Sostenibilidad Fiscal y Adaptación al
Cambio Climático para El Salvador por un monto hasta de US $200 millones[11].
F. Coordinación: el papel del SINAMA
37.
El contenido de esta sección es prácticamente un
parafraseo de lo ya estipulado por la LMA en materia del SINAMA. El MARN
reconoce explícitamente que el SINAMA no funciona y que en su calidad de
entidad responsable no ha asumido ni implementado las siete funciones que le
asigna la LMA y su reglamento general.
38. El MARN plantea que el SINAMA deberá apoyarlo en
el desarrollo de la ENMA y su plan de acción, los cuales reconoce que no ha
elaborado ni implementado. En el diseño del proyecto de Estrategia Nacional de
REDD-plus, el MARN está igualmente apostando a que la estructura operativa sería
el SINAMA, cuya activación podría tomar meses o años, pues hasta la fecha no ha
sido posible activarlo desde 1998, y estaría todavía por verse su efectividad.
[1] Acuerdo de Cancún.
Decisión 1/CP.16. FCCC/2010/7/Add.1
[2] Resultado de la labor del
Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el marco de la
Convención. Decisión 2/CP.17. FCCC/2011/9/Add.1
[3] Cobertura de nieves
y hielos en la tierra
[4] GCOS-OMM, 2002:
Sistema Mundial de Observación del Clima en América Central y el Caribe:
Observando el clima desde los eventos extremos del tiempo hasta los arrecifes
coralinos. GCOS-78, OMM/DT, No. 1126
[5] Readiness
Preparation Proposal (R-PP), presentado en su segunda versión al FCPF del
BM el 1 de junio de 2012
[6] MARN, 2001:
Informe Final, Creación de Capacidades Nacionales para la Aplicación de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Fondo Argentino
de Cooperación.
[7] Dicho principio fue
adoptado en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos
Indígenas de 2007
[10] Ver detalles de los
fondos de donación asignados a El Salvador en el marco del RAF-4 y del STAR-5
en el portal del GEF
